Проблемы правового статуса российской прокуратуры
Вводные замечания
Период судебно-правовых реформ для прокуратуры России оказался временем серьезных испытаний. Главное ее назначение — обеспечение единой законности в стране методами надзора — было поставлено под сомнение и в практической деятельности и в теории.
Практика отвергала прокурорский надзор в силу смены ориентации в приоритетах защищаемых правом ценностей, в силу нестабильности самого законодательства и утвердившегося в общественном сознании правового нигилизма. В теории ставка делалась на правосудие не только как на главный, но и чуть ли не единственный способ защиты права. Прокуратура дискредитировалась как «рудимент тоталитарного режима».
В этих условиях наука прокурорского надзора предпринимала усилия по защите и обоснованию самой концепции законности в новых условиях, по уяснению путей обновления прокуратуры, приближения ее задач к потребностям формирующегося правового государства с принципиально новой системой права и правоотношений.
Отстаивалась мысль, что в условиях падения прежней идеологии, не замещенной ни новыми ценностями, ни соблазнительными лозунгами, при всеобщем разложении нравственности закон и законность оказываются единственными критериями оценки общественных отношений и поведения человека и главным рычагом преобразований в экономической, политической и социальной сферах. Устранение или ослабление традиционных способов обеспечения законности при отсутствии адекватной им замены есть преступление перед гражданами, обществом и государством.
Для уяснения путей реформирования прокуратуры и объективной оценки общественной значимости ее функции надзора за исполнением законов, проводились научные конференции, дискуссии ученых и практиков на заседаниях Научно-консультативного совета Генпрокуратуры, разрабатывались концептуальные основы ее развития в переходный период, публиковались для всеобщего обсуждения статьи, в том числе и автором этих заметок.
В 1997–1998 гг. на основе широкого обобщения опыта работы прокуратуры в новых условиях был подготовлен научный доклад «Проблемы развития правового статуса Российской прокуратуры» (опубликован в декабре 1998 г., объем 5,75 п. л., тираж 850 экз. Коллектив авторов: Бойков А. Д. — руководитель, Скворцов К. Ф., Рябцев В. П.).
Исходя из того, что в последние годы со стороны отдельных теоретиков права и депутатов Государственной Думы вновь предпринимаются попытки освободить прокуратуру (и страну) от надзора за исполнением законов и, учитывая, что процессуальное законодательство развивается в направлении ограничения роли прокурора в правосудии, считаю необходимым воспроизвести здесь принадлежащие мне по праву авторства разделы упомянутого научного доклада с учетом изменений в законодательстве, происшедших после его опубликования.
Два взгляда на будущее прокуратуры
Отечественная прокуратура имеет глубокие исторические корни и вековые традиции. Созданная великим русским реформатором Петром I на переломном этапе развития государства, его экономики, культуры, права, прокуратура подтвердила свое значение и жизнестойкость. Недавно юридическая общественность и руководство страны отметили ее 275-летие, ее значительный вклад в укрепление российской государственности, правовой основой которой является единство закона и законности.
Прокуратура создавалась как орган государственной власти, осуществляющий от ее имени и по ее поручению надзор за исполнением законов центральными и местными учреждениями и должностными лицами, борьбу с казнокрадством и лихоимством. Правовые и судебные реформы в России прошлого и нынешнего столетий затрагивали в той или иной мере функции и полномочия прокуратуры, однако все они сохраняли прокуратуру в качестве важнейшего правоохранительного и правозащитного института.
Одной из актуальных проблем российского государства всегда была борьба с местничеством и сепаратизмом регионов. Ныне — это проблема единства федерального государства, пытающегося устоять под разрушительным действием центробежных сил. Позитивная перспектива этого процесса возможна только при условии единства законности для всей территории государства. Это отчетливо осознавалось властью страны после Октябрьской революции, поставившей перед прокуратурой задачу борьбы против «законности калужской и казанской», осознавалось это и ранее. Если прежний опыт чему-нибудь учит, мы должны вспомнить исторический Указ Правительствующего Сената от 28 сентября 1828 года. Им был поставлен и решен вопрос чрезвычайной важности для утверждения единой правовой системы — вопрос о независимости прокуроров и прокурорского надзора от местного начальства. Подчеркивалось, что губернский прокурор не может находиться в зависимости от губернского руководства: «губернские прокуроры, на основании узаконений, везде смотрят и бдение имеют, дабы в губерниях ничего противного закону и общей пользе не происходило». Губернский прокурор нес ответственность только перед органами центральной власти.
Надзор за исполнением законов на протяжении почти трех веков существования прокуратуры был ее главной функцией, обретавшей детализацию способов осуществления с учетом объектов надзора — конкретных правоприменительных органов государства. В последние несколько десятилетий это был прокурорский надзор за исполнением законов органами государственного управления, должностными лицами и гражданами, органами дознания и предварительного следствия, судами при рассмотрении дел, администрацией мест предварительного заключения и исполнения наказаний. Особо выделялась задача борьбы с нарушениями законов, обеспечивающих права и интересы граждан, неотвратимость ответственности за совершение преступлений.
Принципами организации и деятельности прокуратуры были: централизация, независимость, гласность, гуманизм, опора на общественность и др.
Реализация именно этих функций, задач и принципов деятельности прокуратурой вносило ощутимый вклад в обеспечение единой для страны — Союза ССР — законности и правопорядка. Разумеется, делалось это с учетом политической и правовой идеологии каждого исторического периода, накладывающих отпечаток на статус любого государственного института.
Период перестройки и судебно-правовых реформ конца 80–90-х годов нашего времени характерен отказом от идеологических установок и многих защищавшихся правом ценностей «эпохи победившего социализма». В общественном правосознании и правовой науке отчетливо обозначился поворот от «священного принципа социалистической законности» к правовым принципам и законности правового государства. Это был естественный и понятный процесс: социалистическая законность оберегала устои тоталитарного государства и созданные им институты, нередко чуждые интересам рядового гражданина. Законность правового государства направлена, прежде всего, на защиту прав человека и интересов общества.
Процесс ломки общественного правосознания оказался болезненным: отказ от социалистического права сопровождался падением престижа любых социальных норм, включая мораль, традиции, обычаи, нормы общественных организаций и учреждений.
Страна вступила в период всеобщего правового нигилизма, деградации нравственности, роста преступности и противоправных форм разрешения возникающих конфликтов. Коренные политические и экономические преобразования, демократизация общественных отношений требовали адекватного правового обеспечения и жесткого контроля со стороны государства за исполнением законов.
Однако лихорадочное законотворчество часто приводило к появлению несовершенных законов, а контрольные механизмы за их исполнением постепенно разрушались.
Это осознавали и этому пытались противостоять здоровые силы общества, люди, радеющие о будущем России, которое они связывали с демократической Конституцией, законностью и правопорядком, обеспечивающими торжество социальной справедливости, равную для всех защиту от посягательств на жизнь, здоровье, свободу и имущество.
Важное место в этом процессе ими отводилось не только «хорошим», т. е. социально обусловленным, отвечающим интересам общества и личности законам, но и контрольным механизмам государства, обеспечивающим реальное исполнение законов. Закон без механизма его реализации, без принуждения к исполнению всегда рискует превратиться в лозунг, пустую декларацию.
Одним из таких традиционных для российской правовой системы механизмов была и остается прокуратура, прокурорский надзор за исполнением законов.
Теория права и прокурорского надзора в годы реформ пополнилась многими научными работами, противостоящими правовому нигилизму во взглядах и общественных отношениях 1.
К их числу принадлежит и научный труд, посвященный концептуальным проблемам развития прокуратуры России в условиях переходного периода 2. В этом труде, подготовленном коллективом ученых НИИ проблем укрепления законности и правопорядка под эгидой международного неправительственного объединения «Союз юристов», отстаивалась идея сохранения и укрепления традиционной российской прокуратуры, прокуратуры сильной, действенной и многофункциональной, всецело подчиненной задаче надзора за исполнением законов, действующих на территории России.
Эта позиция была поддержана законодателем. В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» (17 ноября 1995 г.) в развитие положений Конституции РФ 1993 г. прокуратура представлена как единая федеральная централизованная система, осуществляющая от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов, преследующая цель обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства (ст. 1).
Казалось бы, Закон поставил точку на дискуссиях о задачах и функциях прокуратуры, и речь могла идти только о частностях. Но это не так. Споры о судьбе прокуратуры продолжаются.
Активно пропагандируется и другая позиция, другой взгляд на прокуратуру как орган прокоммунистический, не поддающийся реформированию и потому подлежащий чуть ли не уничтожению путем изъятия у нее главной функции — функции надзора за законностью.
Среди правоведов сторонников таких взглядов на прокуратуру немного, но они отличаются особой активностью. К ним относятся те представители правовой науки, которые ориентированы на некие абстрактные академические принципы, далекие от жизненных потребностей. Ими проповедуются такие идеи, как противопоставление закона праву и возможность неисполнения «неправовых законов» по усмотрению правоприменителя; институты государственного обеспечения законности, включая прокуратуру, дискредитировались как «учреждения тоталитарного режима», рост преступности объявлялся естественным и потому терпимым проявлением «свободы личности», неизбежным следствием демократизации общества.
Существенным подкреплением этим разрушительным идеям и взглядам явилась известная «Концепция судебной реформы в Российской Федерации», келейно разработанная и без обсуждения принятая 24 октября 1991 г. Верховным Советом РСФСР. Позже этот официальный программный документ будет неоднократно оценен специалистами как акт незрелый, оторванный от жизни; законодательные органы страны будут игнорировать многие его предписания, но след свой он оставил и продолжает оставлять. Именно «Концепцией» объявлены антинародными и задачи, и деятельность дореформенных суда и прокуратуры, вся их работа, как и работа всей правоохранительной системы объявлена некачественной и несостоятельной 3.
Законодателю навязывается идея коренной ломки традиционной для России системы правоохранительных органов, отвергающая путь нормальных эволюционных преобразований 4. Суд, соответственно «Концепции», должен выглядеть как орган анемичный, свободный от обязанности установления истины и участия в доказывании, дистанцированный от задачи воздействия на преступность и от всей правоохранительной системы. Прокуратура освобождается от надзора за исполнением законов, соблюдением прав человека и гражданина и выполняет только функцию уголовного преследования и поддержания обвинения в суде.
Эти позиции нашли активную поддержку со стороны некоторых экспертов Совета Европы, которые, по нашему мнению, как и наши внутренние оппоненты, руководствуются отнюдь не стремлением упрочения правопорядка в России.
В последнее время оппонентами прокуратуры принят на вооружение новый аргумент — появление в правоохранительной системе России института Уполномоченного по правам человека. В проекте доклада Комитета по соблюдению обязательств государств-членов Совета Европы в части, касающейся критики российской прокуратуры, подчеркивается, что функция надзора за управлением должна принадлежать административным судам, а «функция защиты прав человека столь же несомненно должна принадлежать независимому от прокуратуры институту, например, уполномоченному по правам человека…».
И далее: «Как только такие институты будут созданы, соответствующие обязанности, связанные с защитой прав человека и гражданина, должны быть изъяты из ведения прокуратуры» 5.
Непонятная категоричность суждений (тем более применительно к суверенному государству)!
Закон «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» принят 26 февраля 1997 г. и в нем содержится правило о том, что его деятельность «дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод» (ст. 3).
Это — разумно, тем более, что омбудсман не имеет аппарата на местах, который мог бы заменить структуры централизованной прокуратуры.
Рекомендации Совета Европы, имеющие целью совершенствование систем защиты прав человека, не могут не приветствоваться. Но если они направлены на разрушение существующих механизмов защиты личности без реальной замены их более действенными, — такие рекомендации вызывают чувство недоумения и разочарования.
Реформы в России проводятся под патронажем западных экспертов. Утвердилась некая презумпция неполноценности отечественной правовой культуры и ее носителей. Инфантильная вера в бескорыстную помощь Запада и особую прозорливость его интеллектуалов, которые лучше россиян знают, что нужно России, не раз играла в нашей истории роковую роль и теперь способна обернуться трагическими последствиями.
Под флагом демократизации и внедрения идеологии рыночных отношений нарастает процесс разрушения государственных институтов, ослабления государственной власти и роли права, что создает благоприятные условия для криминализации экономики и нарастания коррупции госаппарата.
Судебно-правовая реформа, реализующая в известной мере эти установки, не привела пока ни к созданию подлинной судебной власти, стоящей на защите прав граждан и интересов общества, ни к укреплению механизмов контроля за соблюдением законов страны.
Кадры правоохранительных органов и прокуратуры, в частности, испытывают острый психологический дискомфорт, и если они пытаются выполнять функции утверждения законности, то скорее в силу внутреннего сознания профессионального долга, повинуясь традициям, нежели реальным условиям и разрушительным концепциям.
Изменения правового статуса и функций прокуратуры РФ в ходе судебно-правовой реформы
Излюбленным тезисом оппонентов нынешней прокуратуры России является утверждение о том, что она препятствует созданию независимой судебной власти, беря на себя часть правозащитных функций, как бы становясь между гражданами и судом 6.
Эти утверждения не соответствуют реальному положению прокуратуры в правоохранительной системе, ее нынешнему правовому статусу, игнорируют изменения правовой идеологии и профессионального правосознания нынешних кадров прокуратуры.
Новое содержание принципа законности и предмета его защиты, переориентация в приоритетах правового обеспечения и правозащитной деятельности с интересов государства и революционных завоеваний на интересы гражданского общества и личности — бесспорное следствие происходящих в стране экономических, политических и правовых реформ. И нет никаких оснований полагать, что профессиональное правосознание прокуроров не подвергалось той же эволюции, что и правосознание судей, законодателей, ученых-юристов.
Деполитизация юридических кадров — это не только требование к судьям, нашедшее отражение в Законе «О статусе судей в РФ» (июль 1992 г.; ст. 2 п. 3), но и к прокурорам.
«Прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности… Прокуроры и следователи в своей служебной деятельности не связаны решениями общественных объединений» — ст. 4 п. 4 Федерального закона «О прокуратуре РФ» (в ред. 1995 г.).
Работники прокуратуры, как и судьи, ориентируются в своей деятельности не на политическую конъюнктуру, а на закон и принятые в его развитие, не противоречащие Конституции, подзаконные правовые акты. Они одушевлены общей задачей наведения правопорядка и торжества законности и потому попытки противопоставить прокуратуру и суд в виде конкурирующих фирм представляются странными, чужеродными, навязываемыми нам вопреки здравому смыслу.
Утверждения, что прокуратура пытается стоять над судом, ограничивает независимость судей не соответствуют действительности и могут преследовать только неблаговидную цель — ослабление государственных форм надзора за исполнением законов.
В ходе судебно-правовой реформы тенденцией развития было усиление влияния судебной власти по отношению к прокуратуре, а не наоборот.
Так, ст. 46 Конституции РФ 1993 г. гарантировала каждому судебную защиту его прав и свобод, в том числе и защиту от незаконных действий органов расследования и прокуратуры; ст. ст. 22, 23, 25 Конституции установили судебный порядок применения мер процессуального принуждения на предварительном следствии, а с 1992 г. до принятия нового УПК действовал судебный контроль за законностью арестов.
Как видим, прокуратура потеснена в ее исконной сфере — надзора за законностью дознания и предварительного следствия. Наиболее существенные властные полномочия прокуратуры — полномочия по применению мер процессуального принуждения в ходе расследования — поставлены под жесткий контроль суда, а в перспективе — отбираются у прокуратуры и передаются суду.
И хотя судебная система противится этому, ибо она ни в организационном, ни в кадровом отношении не готова к выполнению таких полномочий, — законодатель ориентирован именно на такое решение во имя повышения роли судебной власти в защите прав человека.
С 1992 г. у органов дознания, предварительного следствия и прокурорского надзора появился профессиональный оппонент — защитник — с момента задержания подозреваемого или заключения его под стражу и с момента предъявления обвинения во всех остальных случаях. Это явилось дополнительной гарантией прав обвиняемого и не могло не отразиться на совершенствовании прокурорского надзора.
Формула старого Закона о прокуратуре, предусматривающая «надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в суде» заменена формулой «участие прокурора в рассмотрении дел судами», причем в суде первой инстанции только путем поддержания обвинения на началах состязательности. Введение суда присяжных привело к изменению статуса государственного обвинителя как субъекта доказывания с возложением на прокурора бремени доказывания без каких-либо изъятий и ограничений.
Законодательством о прокуратуре отвергнута идея общего надзора, носившего тотальный характер, включая контроль правового поведения граждан. «При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором» (ст. 21 ч. 2 Закона о прокуратуре РФ в ред. 1995 г.).
Здесь, как видим, сфера надзора ограничена также и путем исключения личного усмотрения прокурора. Реализована идея надзора по поступившей информации, т. е. «по сигналам», хотя, разумеется, не каждый сигнал требует обязательного прокурорского реагирования. Предпочтение отдается тем сигналам, которые свидетельствуют об опасности причинения значительного ущерба государственным и общественным интересам, либо ущемления конституционных прав граждан. Такое ограничение вводит прокурорский надзор за исполнением законов в определенные рамки и это может повысить его эффективность без значительного расширения кадрового состава прокуратуры.
Ограничены полномочия прокурора по вмешательству в экономические отношения: прокуратура использует свои полномочия «в интересах осуществления экономических реформ, для пресечения и устранения нарушений законности» (из Приказа Генерального прокурора РФ от 24 октября 1996 г., № 59).
Осуществляя контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прокуратура «не вмешивается в оперативно-хозяйственную деятельность предприятий» (из ст. 26 Закона о прокуратуре РФ 1995 г.).
Существенно изменилось процессуальное положение прокурора в арбитражном и в гражданском процессе (в проектах ГПК) путем ограничения оснований вступления в процесс и условий опротестования решений суда.
Не все эти изменения правового статуса прокуратуры, как видим, были направлены на укрепление прокурорского надзора. Но многие из них — и с этим нельзя не согласиться — отвечали духу времени, демократизации правовой и правоохранительной систем.
Вместе с тем, рост преступности, распространение нигилистического отношения к праву, нарастание социальной напряженности в условиях переходного периода требовали усиления роли прокуратуры. И законодатель шел на это, не в ущерб демократическим завоеваниям, а в обеспечение их.
Так, в результате дополнений и изменений Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации», подписанных Президентом РФ 17 ноября 1995 года и 10 февраля 1999 г., на прокуратуру возложен надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Прокуратуре возвращена функция координации деятельности по борьбе с преступностью и такое полномочие, как предостережение о недопустимости нарушений закона; расширены полномочия прокурора по надзору за законностью оперативно-розыскной деятельности. В предмет прокурорского надзора включено соблюдение законов органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Таким образом, любые попытки оценивать роль и место прокуратуры в правоохранительных механизмах государства без учета всех этих изменений, а также реальных условий, в которых прокуратура функционирует, представляются дилетантскими, если они не связаны с преднамеренным искажением действительности.
Условия, определяющие место и роль прокуратуры России
Вступление России в Совет Европы сопровождалось принятием Парламентской Ассамблеей заключения № 193 (Страсбург, 25 января 1996 г.), в п. V которого значится: «Ожидается, что будут приняты соответствующие стандартам Совета Европы новые законы о роли, деятельности и организации прокуратуры…».
Изучение правового положения и функций прокуратуры государств, входящих в Совет Европы, а также проведенные дискуссии показали, что европейские государства не знают единых стандартов построения и деятельности прокуратуры. Напротив, участники многосторонней встречи, организованной Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой РФ (8–9 января 1997 г.) пришли к более конструктивным выводам. Было признано, что феномен прокуратуры следует оценивать в контексте социально-политических условий ее функционирования, национальных традиций, особенностей правовой культуры народа и т. п. В итоговом документе встречи подчеркивалось, что изменение статуса, структуры, задач и форм работы прокуратуры должно осуществляться гармонично в соответствии с изменениями судебных и правовых систем, частью которых она является 7.
В сущности, этими рекомендациями была подтверждена старая мысль о том, что и право, и механизмы его реализации не могут изменяться произвольно. Их развитие социально обусловлено и задача законодателя — уловить, осознать реальные потребности общества, выявить факторы, которыми определяются и эти потребности, и характер их правового обеспечения.
Применительно к перспективам развития Российской прокуратуры такими объективными факторами являются:
состояние правопорядка и правозащитных механизмов в российском государстве в рассматриваемом историческом периоде;
характер взаимодействия прокуратуры с ветвями государственной власти в РФ;
перспективы развития российского федерализма;
отечественные традиции обеспечения реализации правовых норм, сформировавшиеся на почве российского национального менталитета (мировоззрения, психологии, правовой культуры);
общепризнанные принципы и нормы международного права;
рекомендации Совета Европы, ориентированные на западноевропейские правовые стандарты.
Есть и другие факторы, действие которых быть может не столь очевидно, однако не менее существенно. Это скрытые усилия некоторых зарубежных спецслужб, заинтересованных в развале державы и превращения ее в колониальный придаток западной цивилизации; это алчные интересы отечественных и полуотечественных криминальных сил, прорывающихся к власти с использованием неправедного финансово-ростовщического капитала; это и недостаточный уровень профессионализма в руководстве страной.
Многофакторность детерминации — характерная особенность любых сложных социальных процессов от преступности до законотворчества. С этим обстоятельством нельзя не считаться, анализируя неудачи реформ в России как в области экономики и права, так и применительно к институтам государственной власти.
Конечно, не каждый из упомянутых факторов поддается однозначной оценке, однако юридическая наука обязана и в состоянии улавливать их роль и значение в нашей динамично развивающейся правовой действительности.
Так, обнищание народа в экстремальных ситуациях перехода от централизованной экономики к стихии варварского рынка лежит на совести не только политиков, но и некоторых правоведов. Ведь это ими был предложен лозунг «разрешено все, что не запрещено законом» в условиях, когда право, защищавшее общенародное достояние, компрометировалось, а другого «права» просто не было. Разрушение правовой идеологии и права под прикрытием борьбы «с рудиментами тоталитарной системы», позволило исполнительной власти провести вполне криминальное разгосударствление собственности, созданной многими поколениями соотечественников, чисто мошенническую ваучеризацию, уничтожение индивидуальных сбережений граждан в соцтрудсберкассах.
В этих условиях были нежелательны для многих государственные контрольные механизмы, включая прокуратуру.
Именно в контексте этих событий и процессов становится понятной массированная атака новых идеологов «от. науки» на прокурорский надзор и прокуратуру, как государственный контрольный институт.
Общепризнанными характеристиками «переходного периода» от господства централизованной экономики и ценностей, соответствующих идее общенародного государства социалистического типа, к стихии и морали рыночных отношений являются резкое падение престижа права и нравственности, насаждение идеологии индивидуализма, эгоизма и вседозволенности, обогащения любой ценой, культа сильной личности.
Эти процессы, происходящие в России на рубеже XXI столетия, в целом можно характеризовать как процессы дестабилизации государственных и правовых институтов, разложения духовной культуры общества, падение дисциплины и индивидуальной ответственности во имя построения «цивилизованной капиталистической системы», способной пробудить дух соревновательности, конкуренции и, соответственно, повысить производственный потенциал страны.
Однако, как свидетельствует отечественная история, позитивные результаты крупных социальных преобразований (революции вооруженные и мирные) достигаются с большим трудом, если достигаются. Негативные же результаты проявляются сразу и с «непредсказуемыми» (для недальновидных реформаторов) последствиями.
Одним из них является незащищенность общественных интересов и интересов личности. Страх становится постоянной доминантой общественной и индивидуальной психологии — страх за свою жизнь, здоровье, имущество, благополучие семьи, будущее потомков.
Деятельность правоохранительных органов в известной мере ослаблена неопределенностью и противоречивостью законодательства и борьбой за собственное выживание (отток квалифицированных кадров, коррупция, потеря позитивных целей и стимулов). Укрепляют позиции теневая юстиция, криминальные авторитеты.
В ходе реформ 90-х годов все это осознавалось и реформаторами, и представителями правовых служб и правовой науки.
Находили отражение эти болевые проблемы и в ежегодных посланиях Президента Федеральному Собранию, и в декларациях других ветвей власти.
Несмотря на бюджетные трудности, принимались определенные меры по наведению правопорядка. Этому были подчинены краткосрочные федеральные программы борьбы с преступностью, меры по усилению поддержки правоохранительных органов, система которых была существенно расширена (органы таможенных служб, налоговой полиции и др.). Укреплялись позиции судебной власти, принимались важные для обеспечения правопорядка законодательные акты, включая Основной Закон страны — Конституцию РФ 1993 года.
Однако существенных сдвигов в преодолении правовой анархии и упрочении правопорядка не произошло. Эгоистические интересы нарождающегося класса новых собственников не укладывались в рамки права. И то надо сказать, что право в России всегда нуждалось в механизме контроля и жесткого принуждения. Это связано с особенностями общественного правосознания и психологии населения евроазиатских регионов, состоящими в отсутствии сформированной привычки соблюдения правовых предписаний, уважения к правопорядку.
Российский менталитет формировался на основе христианской морали, постулаты которой в понимании добра и зла, совести и чести, опережали значительно позже утвердившиеся правовые критерии оценки общественных отношений. Право всегда для индивидуального сознания оставалась внешней враждебной силой.
Октябрьская революция, подменившая на первых этапах право «революционным правосознанием», не укрепила авторитет права в России. Такое отношение к праву не было изменено в годы советской власти, несмотря на все усилия по «правовому воспитанию». Право не стало инструментом защиты ни личности, ни гражданского общества, и потому соблюдение его предписаний так и не превратилось «во внутреннюю потребность» индивида.
Нарастанию правового нигилизма активно способствует суверенизация субъектов Федерации, появление правовых актов, не всегда отвечающих федеральному законодательству, часто вступающих с ним в очевидное противоречие. Для прокурорского надзора возникла новая сложность, связанная с проблемой федерализации.
Установление определенной зависимости «губернских» прокуроров от органов власти субъектов Федерации уже при их назначении (ст. 129, п. 3 Конституции РФ и ст. 13 Закона О прокуратуре РФ), усиление этой зависимости в ходе деятельности отдаляет прокуроров регионов от центра и отнюдь не способствует утверждению единой законности на территории страны.
Было бы непростительным легкомыслием думать, что становление демократических институтов и рыночной конкуренции что-то изменило к лучшему. Ослабление государственного контроля развязало самые зловещие инстинкты как легионеров теневого бизнеса, так и отечественного чиновничества. Этому способствует и «помощь Запада» — уже легализована для западных бизнесменов дача взятки российским чиновникам. Более того, этот процесс всячески стимулируется, ибо суммы взятки учитываются и исключаются из налогооблагаемых сумм, как законные производственные издержки.
Не возлагая чрезмерных надежд на усилия правоохранительных органов и прокуратуры, в частности в обеспечении действия права, отметим, что альтернативы им пока нет.
Все это позволяет утверждать, что главным направлением развития прокуратуры в условиях правовой и социальной дестабилизации должно быть признано укрепление ее как многофункционального органа, осуществляющего надзор за соблюдением Конституции РФ и законодательства России.
Усилению роли прокурорского надзора за исполнением законов и повышению эффективности выполнения прокуратурой иных, вытекающих из ее государственно-правового статуса, функций (защиты прав граждан, уголовного преследования, поддержания обвинения в суде, надзора за законностью судебных решений и их исполнения, координации борьбы с преступностью и др.) требуют решения ряда организационно-управленческих вопросов и вопросов правового обеспечения деятельности прокуратуры.
Предложения, вытекающие из научных исследований роли прокуратуры и из результатов обобщения пожеланий практических работников, сводятся к следующему.
Требуется существенное улучшение качества подготовки и переподготовки кадров прокуратуры, с использованием специализированных программ обучения. Важное место в подготовке кадров должно занимать их воспитание (правовое, нравственное), преодоление негативных явлений в прокурорской среде, повышение требований к профессиональному уровню. Необходимость расширения состава прокуратуры и преодоления текучести кадров диктуется требованием обеспечения состязательности судебных процессов по уголовным делам, обеспечения участия прокуроров в гражданском, арбитражном и административном судопроизводстве. Важным направлением работы Генеральной прокуратуры является совершенствование структуры ее аппарата, усиление связей со средствами массовой информации, повышение воздействия на общественное правосознание, формирование уважения населения к закону и правопорядку.
Успешному решению этих задач призвано способствовать законодательное обеспечение деятельности прокуратуры.
Многие предложения в этой связи касаются более четкого и содержательного отражения статуса прокуратуры, ее функций и полномочий в Конституции Российской Федерации, Законе о прокуратуре РФ, в уголовно-процессуальном и гражданско-процессуальном законодательстве.
Будущее прокуратуры мы связываем с задачей формирования правового государства, в решении которой прокуратура, как и другие органы правоохранительной системы, призвана внести свой вклад.
Между тем, привлекательность идеи правового государства определяется прежде всего характером тех социальных ценностей, которые обретут безусловную правовую защиту.
Правовое государство вполне может объявить приоритетами своей защиты ценности капиталистической стихии и рыночных отношений. Может как к святыне относиться к ростовщическому финансовому капиталу, источающему «из всех своих пор кровь и грязь», к предпринимателю, унижающему и ограбляющему носителей наемного труда.
Возможен и иной тип правового государства, когда право, добившись своего верховенства и неукоснительного авторитета, возьмет под жесткую защиту ценности социальной справедливости.
Только тогда можно будет рассчитывать на преодоление негативного отношения к праву, только тогда право станет общепризнанной социальной ценностью, обретет уважение и авторитет. Только тогда можно ставить вопрос о снижении уровня внешнего контроля за исполнением правовых предписаний и, возможно, об отказе от государственной функции надзора за исполнением законов.
От направления, в котором будет развиваться отечественная правовая система, в немалой степени зависит и правопорядок в стране и будущее прокуратуры — ее место в структуре государственных институтов, ее престиж в глазах россиян.
Конституционный статус прокуратуры
С учетом значимости задач, стоящих перед прокуратурой России в условиях переходного периода, ее роли в утверждении единой законности и обеспечении прав личности, интересов общества и государства, должны быть сформулированы конституционные положения о месте прокуратуры в системе государственной власти, ее назначении и функциях.
Конституция РФ 1993 года в самых общих чертах определила статус прокуратуры, отметив, что она составляет централизованную систему, организация и порядок деятельности которой определяется федеральным законом (ст. 129).
Этого явно недостаточно для уяснения роли прокуратуры в государственном механизме. К тому же помещение статьи о прокуратуре в разделе «Судебная власть» сеет иллюзии о характере их взаимоотношений. Прокуратура, как известно, не является элементом механизма судебной власти, ибо не осуществляет правосудия, а ее полномочия не укладываются в прерогативы судебной власти.
К сожалению, в многочисленных проектах Конституции РФ, опубликованных до принятия ныне действующей Конституции (период 1990–1993 гг.), статус прокуратуры не был прописан должным образом. Чаще всего статья о прокуратуре оказывалась все в том же разделе о судебной власти, а из ее функций упоминались функция уголовного преследования, поддержания обвинения в суде, надзор за законностью расследования уголовных дел и в редких случаях — надзор за исполнением и применением законов.
Опыт работы прокуратуры в последние годы, связанные с «переходным периодом», а также обобщение предложений работников различных звеньев прокуратуры свидетельствуют о необходимости дальнейшего совкршенствования законодательства о прокуратуре, обеспечивающего усиление ее влияния на состояние законности, правопорядка, защиту прав личности, интересов общества и государства. Обосновывается необходимость следующих изменений в Конституции РФ.
Прокуратуре в Конституции РФ должна быть посвящена самостоятельная глава. В ней в общей форме должно быть определено назначение прокуратуры, ее место в механизме государственной власти, закреплены функции прокуратуры, причем они могут быть изложены примерно в том виде, как это сделано в ныне действующем Законе о прокуратуре РФ.
В интересах обеспечения независимости прокуроров субъектов Федерации предлагается установить порядок их назначения без предварительного согласования кандидатур с органами местной власти.
В Конституции необходимо предусмотреть право законодательной инициативы Генерального прокурора РФ (к ст. 104, ч. I), а также аналогичные полномочия Генерального прокурора применительно к законодательным органам субъектов Российской Федерации.
Часть первая ст. 11 Конституции должна быть дополнена указанием на прокуратуру РФ, как одного из носителей государственной власти.
Внести изменения в часть первую ст. 93 Конституции, предусмотрев участие Генерального прокурора РФ в подготовке и обосновании Государственной Думой обвинения в адрес Президента. Обвинения против любого лица, включая Президента, должны выдвигаться с обязательным соблюдением процессуальных гарантий, что призван обеспечить Генеральный прокурор как должностное лицо, возглавляющее систему надзора за соблюдением законности и реализации функции уголовного преследования.
В Конституции необходимо определить характер взаимодействия прокуратуры с Конституционным Судом Российской Федерации. Это касается права Генерального прокурора обращаться в Конституционный Суд с запросами (ч.ч. 2 и 4 ст. 125 Конституции), целей и условий его участия в конституционном судопроизводстве.
Нетерпимо положение, при котором прокуратура, являющаяся одним из главных обладателей информации о правоприменении, противоречиях и неопределенностях законодательства, лишена возможности выступать активным участником конституционного судопроизводства. Соответствующие изменения потребуются и в Законе о Конституционном Суде РФ.
Требуют уточнения условия применения ст. 46 Конституции РФ о праве на судебную защиту в ходе предварительного расследования. Речь в этом случае может идти о защите судом конституционных прав и свобод граждан, а не о вмешательстве суда в тактику и методику расследования преступлений.
Наконец, Конституция должна установить, что о прокуратуре принимается не федеральный, а федеральный конституционный закон, что важно для престижа прокуратуры как органа надзора за законностью в стране и стабильности законодательства о ней.
Прокуратура и судебная власть
Одна из центральных задач судебной реформы состоялась в обеспечении независимости судебной власти, что было естественной реакцией на униженное положение суда, низведенного до уровня рядового «советского учреждения». В правовом отношении эта задача была решена в короткие сроки путем принятия Закона о статусе судей в РФ и последующих дополнений к нему. Хуже обстояло с социальными гарантиями высокого судейского статуса, но это — общая проблема переходного периода.
Вместе с тем, уже в начале реформ было очевидно, что гипертрофированная самостоятельность и независимость любой ветви власти, включая судебную, чревата бесконтрольностью и произволом. И в теории, и на практике все большую остроту приобретал вопрос взаимоотношений суда с другими органами государственной власти, в частности — с прокуратурой. Оппоненты прокуратуры, используя факты отечественной истории 30-х–40-х годов, утверждают, что прокуратура подрывает независимость суда, поставила себя над судом. Отсюда, как следствие, вытекали многочисленные предложения об ограничении полномочий прокурора — участника судопроизводства. Ненаучность, а может быть сознательное лукавство такой позиции, состояло в механическом переносе пороков правоохранительной системы периода сталинских беззаконий на современные органы (причем, в основном на прокуратуру, забывая о неблаговидной роли и суда того времени); игнорировалось и то, что речь должна идти скорее о политических и в меньшей степени о правовых основах произвола.
Взаимодействие прокуратуры и суда в наше время — это проблема сотрудничества и взаимного профессионального контроля с целью повышения уровня законности и эффективности правоохранительной деятельности.
Контроль суда за законностью применения прокуратурой мер процессуального принуждения при предварительном расследовании преступлений, как и контроль прокурора за законностью судебных решений путем их опротестования в вышестоящие суды не могут и не должны рассматриваться как способ ограничения их независимости.
Любой государственный орган, лишенный внешней профессиональной оппонентуры и внешнего контроля, склонен к перерождению путем противопоставления своих ведомственных, клановых интересов интересам общественным. Это относится в равной мере и к прокуратуре, и к суду. Эти соображения следует учитывать, определяя правовые основы их взаимодействия.
Судебная власть в результате реформ оказалась весьма сложной структурой. Она сама состоит из ряда ветвей, самостоятельных, не связанных друг с другом. Конституционный Суд, стремящийся занять место на вершине пирамиды судебной власти, по сути ее не представляет. Поэтому проблема взаимодействия прокуратуры с судом — это проблема ее отношений с ветвями судебной власти, т. е. с Конституционным Судом, судами общей юрисдикции и судами арбитражной системы.
Взаимодействие прокуратуры с ветвями судебной власти должно определяться правовыми условиями:
а) способов и возможностей инициирования прокурором судопроизводства (направление в суды обращений, исков, материалов обвинения);
б) порядка участия прокурора в судопроизводстве;
в) взаимного контроля прокурора и суда за законностью процессуальных действий и решений.
Конституцией РФ 1993 г. Генеральный прокурор РФ выведен из числа субъектов, которым принадлежит право обращения в Конституционный Суд, вопреки ст. 8 Закона Российской Федерации «О прокуратуре РФ», принятом Верховным Советом РФ в 1992 г.
Правда, в Законе о прокуратуре в редакции 1995 г. появилась запись о праве Генерального прокурора РФ обращаться в Конституционный Суд РФ, но лишь по вопросам нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле (ст. 35 п. 6). Однако и в Конституцию, и в Закон о Конституционном Суде РФ (от 7 июля 1994 г.) соответствующие поправки и дополнения не вносились, и роль прокурора в конституционном судопроизводстве остается неясной.
Можно предположить, что Генеральный прокурор РФ, направляющий в Конституционный Суд обращение, приобретает процессуальный статус участника процесса — стороны со всеми ее правами, предусмотренными ст.ст. 53, 62 и др. Закона о Конституционном Суде РФ.
Однако будет ли принято такое обращение или нет, оказалось в зависимости от усмотрения Конституционного Суда. Принятие им к рассмотрению ходатайства Генерального прокурора РФ об официальном разъяснении постановления КС от 28 ноября 1996 г. по делу о проверке конституционности ст. 418 УПК РСФСР, не создало прецедента, т. к. такое ходатайство может быть принято не только от органов и лиц, имеющих право на обращение в КС, но и от других органов и лиц, которым решение было направлено (ст. 83 ч. 1 Закона о Конституционном Суде РФ).
Вместе с тем, при решении этого вопроса было бы желательно несколько шире определить полномочия Генерального прокурора, связанные с реализацией его государственно-правовой функции надзора за законностью, путем предоставления ему также права обращения в Пленум Конституционного Суда с предложением об отмене необоснованного решения либо об исправлении неточностей в решении. Едва ли можно признать удачным отсутствие в Законе о КС РФ процессуального механизма исправления ошибочных решений. Обилие особых мнений судей Конституционного Суда, сопровождающих принимаемые им решения, возникновение необходимости в истолковании решений не может не порождать недоверия к ним и предложений по введению механизма их пересмотра.
В этом механизме роль прокурора должна быть примерно такой, какую он выполняет при пересмотре решений других органов судебной власти.
Взаимодействие прокурора с судами общей юрисдикции, осуществляющими гражданское и уголовное судопроизводство, складывалось и совершенствовалось в ходе реформ законодательства 1958–1960 годов и его последующими дополнениями и изменениями с учетом практического применения.
Под влиянием «Концепции судебной реформы в РФ» наметилась тенденция существенных ограничений возможностей прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве на стадиях рассмотрения дел в суде, ограничения условий вступления прокурора в гражданское и арбитражное судопроизводство и опротестования принимаемых судами решений.
Ряд положений Конституции РФ 1993 г., имеющих отношение к процессу доказывания и контролю суда за законностью расследования преступлений, сформулированы таким образом, что функция уголовного преследования оказалась в значительной мере ослабленной. Возникли основания для нарастания конфликтных ситуаций между прокуратурой и судом в наиболее острой сфере — сфере борьбы с преступностью.
Так, ст. 50 ч. 2 Конституции установила правило, согласно которому «при осуществлении правосудия не допускается использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона». УПК является федеральным законом. Он включает правила как принципиального характера, так и сугубо технического (процессуальные сроки, порядок проведения следственных действий, оформления документов и т. п.). Применение ст. 50 ч. 2 Конституции на практике привело к тому, что появилась возможность опровержения обвинения не по существу, а с использованием чисто формальных доводов, якобы компрометирующих доказательства, делающих их юридически ничтожными. Истина и справедливость приносятся в жертву технике, нарастает число необоснованно оправданных. Применительно к жертвам преступных посягательств все менее убедительной становится одно из важнейших обязательств государства по отношению к гражданам, содержащееся в ст. 45 ч. 1 Конституции: «Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется».
Вновь принятый УПК РФ несколько видоизменил конституционную формулу о недопустимости доказательств: «Доказательства, полученные с нарушением требований настоящего Кодекса, являются недопустимыми» (ст. 75 ч. 1). Но сути это не меняет.
Формулировка ст. 50 ч. 2 Конституции (и, соответственно, ч. 1 ст. 75 УПК РФ) с учетом выявившихся негативных последствий ее применения должна быть уточнена: «доказательства могут быть признаны судом недопустимыми, если будет установлено, что они получены с нарушением конституционных прав и свобод человека и гражданина».
Правило ст. 22 ч, 2 Конституции о том, что «арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению» усложняет реализацию функции уголовного преследования, стирает грань между ней и правосудием. Снижается и уровень процессуальных гарантий и гарантий законности: вместо двух государственных органов, принимающих решение об ограничении свободы личности (санкция прокурора плюс судебная проверка ее обоснованности), действует одно должностное лицо — единоличный судья.
Положения ст. 25 Конституции РФ позволяют сделать вывод (и такой вывод делается), что осмотр жилища и обыск возможны в основном по решению суда. Такое правило зафиксировано в новом УПК РФ — ст. 177 ч. 5, ст. 182 ч. 3. Эффективность этих следственных действий существенно снизится, ибо устраняется фактор внезапности.
Оптимальным правовым выходом из этой ситуации было бы установление судебного контроля за законностью актов прокурорского надзора не до, а после их принятия. Т. е. судебный контроль не должен предшествовать оперативным действиям по раскрытию преступления, а сохранять свою силу и значение в качестве высшей формы обеспечения законности.
Участие прокурора в гражданском и арбитражном процессе
В настоящее время мы наблюдаем две полярные тенденции в этой сфере деятельности прокурора. Одна из них состоит в том, что проводимая в стране судебная реформа идет по пути усечения его прав как в гражданском, так и в арбитражном судопроизводствах. Так, необоснованно урезаны полномочия прокурора в арбитражном процессе, где они сводятся лишь к предъявлению заявлений в суд в защиту государственных и общественных интересов, принесение протеста на неправосудные постановления суда только по делам, возбужденным по инициативе прокурора. На иные незаконные постановления арбитражных судов прокурор не вправе принести кассационный протест.
Другая тенденция состоит в усилении и расширении прав прокурора, что отражено в Федеральных законах, принятых за последнее время. Так, в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» (в редакции 1995 года) усилена позиция прокурора в части правозащитной функции. Для выполнения этой функции прокурору в п. 4 ст. 27 Закона представлены следующие полномочия: в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемые в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.
Федеральный закон от 12 января 1996 г. «О профессиональных союзах, правах и гарантиях их деятельности» в ст. 29 специально указал на то, что права профсоюзов могут быть защищены в судебном порядке по заявлению прокурора. Аналогичное положение содержится в Федеральном законе от 24 ноября 1995 г. (в новой редакции) «О коллективных договорах и соглашениях», в ст. 28 которого предусмотрено, что дела о наложении штрафов на виновных лиц, уклоняющихся от заключения коллективных договоров либо не выполняющих их условия, рассматриваются по заявлению прокурора. Необходимость обязательного участия прокурора в гражданском процессе подтверждена и вновь принятым Семейным кодексом РФ, ст. ст. 70, 73 которого предусматривают обязательное участие прокурора при рассмотрении в судах гражданских дел о лишении или ограничении родительских прав.
Федеральный закон от 28 августа 1996 г. «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР» в ст. 2634 предусмотрел правило о том, что дела об установлении усыновления ребенка суд рассматривает с обязательным участием самих усыновителей, представителя органа опеки и попечительства, а также прокурора. И, наконец, Федеральный закон «О судебных приставах» в п. 4 ст. 19 предусмотрел следующее: «Надзор за исполнением законов при осуществлении судебными приставами своих функций в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры». Соответствующее дополнение внесено в Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», принятый Государственной Думой РФ 23 декабря 1998 г. и подписанный Президентом РФ 10 февраля 1999 г.
Складывающиеся тенденции развития федерального законодательства в области охраны конституционных прав граждан и интересов общества свидетельствуют о том, что полномочия прокурора в гражданском судопроизводстве должны быть расширены в части его надзорных функций.
Переход к рыночным отношениям в Российской Федерации означает не отдельные изменения государственной политики в области экономики, а ее коренные преобразования. К ним, в первую очередь, можно отнести смену государственной собственности на иные формы, в том числе и частную, путем приватизации государственных и муниципальных предприятий, развитие конкуренции и антимонопольной деятельности, широкое распространение системы кредитования, свободу договорных отношений, законотворчество субъектов Федерации.
Нельзя не отметить, что при такой ситуации государство вынуждено отводить большую роль правоохранительным органам, правосудию, в том числе арбитражным судам.
Укрепление законности во всех сферах деятельности невозможно без вмешательства органов прокуратуры. Именно поэтому законодатель наделил прокурора самостоятельным правом на обращение в арбитражный суд в защиту государственных и общественных интересов.
Участие прокурора в арбитражном процессе не только актуальное направление деятельности прокуратуры, но и перспективное. В связи с этим обосновывается ряд предложений по совершенствованию законодательства о полномочиях прокурора, в том числе и связанных с расширением его функций.
В отличие от ч. 3 ст. 35 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» арбитражным процессуальным законодательством не предусмотрена возможность вступления прокурора в дело на любой его стадии. Такое вступление возможно лишь посредством предъявления иска, возбуждения производства в суде апелляционной или кассационной инстанций подачей соответствующей жалобы, а также возбуждения производства в суде надзорной инстанции через принесение надзорного протеста.
Вступивший в арбитражный процесс путем предъявления иска прокурор пользуется всеми правами и несет обязанности истца.
Он может изменить основание или предмет иска, отказаться от иска. Он обязан обосновывать и доказывать предъявленный иск. Однако истцами по этим делам должны выступать предприятия, организации, органы государственной власти и управления, индивидуальные предприниматели, в интересах которых заявлен иск. Прокурор, не являясь в материально-правовом смысле субъектом спора, имеет лишь процессуальный интерес в решении спорного правоотношения. В связи с последним обстоятельством, а также в силу действия принципов диспозитивности и состязательности, прокурор не может заключить мировое соглашение по спору. Отказ истца от иска, который был предъявлен в его интересах прокурором, влечет оставление иска без рассмотрения. Вместе с тем на практике возможны случаи, когда, например, обе стороны по сделке не заинтересованы в признании сделки недействительной, противной государственным и общественным интересам. В подобной ситуации следует предусмотреть возможность отстаивания прокурором государственных интересов в противовес волеизъявлениям сторон по сделке.
В отличие от положения прокурора в гражданском судопроизводстве, Арбитражный процессуальный закон не предусматривает возможности участия в деле прокурора по инициативе арбитражного суда, а также случаев прямого предписания о рассмотрении дел с обязательным участием прокурора.
Подобный пробел в арбитражном процессуальном законодательстве отрицательно сказывается на эффективности работы, как прокуратуры, так и арбитражного суда. Эта ситуация требует дополнения АПК РФ нормой, характеризующей процессуальные полномочия прокурора, участвующего в деле, и наделяющей его правом самостоятельно изменять предмет и основания иска, заявлять дополнительные исковые требования, отказа от иска, обжалования (опротестования) в апелляционном порядке судебных актов по арбитражным делам по искам прокуроров.
Было бы целесообразно привести АПК РФ в соответствие с Законом «О прокуратуре Российской Федерации» и включить в АПК РФ правомочие по принесению прокурором апелляционных и кассационных протестов, а не соответствующих жалоб.
Кроме того, отсутствие среди полномочий прокурора в арбитражном процессе права на принесение апелляционных и кассационных жалоб (или, как нам кажется более правильным, — соответствующих протестов) по делам, возбужденным не по искам прокуроров, необоснованно снижает его правовой статус. Это негативно влияет на возможность своевременного и оперативного прокурорского реагирования на незаконные или необоснованные решения арбитражного суда, которые могут удовлетворять противозаконные интересы сторон и в то же время нарушать государственные или общественные интересы. В подобных случаях наделение прокурора правом принесения апелляционных и кассационных протестов согласовывалось бы с функцией защиты правопорядка в России.
В АПК РФ необходимо включить дополнительное полномочие руководителей Генеральной прокуратуры РФ на приостановление исполнения вступивших в законную силу судебных актов арбитражных судов, по которым принесен протест в порядке надзора этим должностным лицом Генеральной прокуратуры РФ 8.
Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел. Весьма спорным при обсуждении вопросов Судебной реформы оказался вопрос о функциях прокурора, участвующего в рассмотрении судами уголовных дел.
Позитивное решение этого вопроса состоит в том, что в суде первой инстанции прокурор выполняет функцию поддержания обвинения от имени государства. При этом он пользуется процессуальным статусом стороны и выполняет обязанность обоснования, доказывания обвинительного тезиса, либо отказа от обвинения при его неподтверждении.
Это положение было отражено в проектах УПК РФ, зафиксировано в новом УПК и, в сущности, перестало быть спорным.
Споры велись по другим вопросам: выполняет ли прокурор в суде первой инстанции функцию надзора за законностью действий и решений участников процесса, какова его функция в вышестоящих судах и процессуальной стадии исполнения приговора, какими должны быть пределы полномочий прокурора в решении судьбы обвинения в состязательном процессе.
Отвечая на эти вопросы, мы исходим из того, что функция прокурора как обвинителя в суде первой инстанции не является односторонней, в отличие от функции защиты.
Прокурор в определенных случаях обязан отказаться от обвинения, — адвокат РФ не вправе отказываться от принятой защиты; прокурор выполняет государственно-правовую функцию, остается представителем системы прокуратуры и потому обязан реагировать на любые случаи нарушения закона. На адвокате такая обязанность не лежит: он представляет интересы частного лица и действует в пределах, не противоречащих этим интересам. Прокурор обязан опротестовать незаконное решение (приговор) суда, независимо от того, отвечает это интересам обвиняемого или им противоречит. Адвокат ограничен и в этом отношении пределами принятого поручения.
Таким образом, из процессуального положения прокурора как стороны обвинения в состязательном процессе правомерно делать вывод о равенстве его прав с правами других участников процесса в доказывании, но нет оснований уравнивать иные полномочия, в частности, обязанности сторон.
Выступая обвинителем в суде первой инстанции, прокурор выполняет обязанность реагирования на нарушения закона. Это — способ реализации его надзорных полномочий, которые усиливаются и оказываются доминирующими при опротестовании решений суда первой инстанции и при рассмотрении дел в вышестоящих судах, а также в стадии исполнения приговоров.
В контрольных судебных инстанциях — кассационной и надзорной, при пересмотре судебных решений по вновь открывшимся обстоятельствам прокурор, как известно, не поддерживает обвинения, а высказывает свое мнение (заключение) о законности и обоснованности обжалованного или опротестованного приговора, способствуя тем самым правильному разрешению дела, т. е. выступает как представитель органа надзора за законностью.
Такова же его роль и при рассмотрении судом вопросов, возникающих при исполнении приговоров (согласно ч. 6 ст. 399 УПК РФ в судебном заседании вправе участвовать прокурор, который высказывает свое мнение по рассматриваемым вопросам).
Указание в новом УПК РФ только на обвинительную функцию прокурора — ст. 37 УПК — не соответствует ни его действительному процессуальному статусу, ни реальному положению дел, дезориентируя прокурора как участника уголовного судопроизводства.
Проводя в отечественном судопроизводстве идею состязательности англо-американского образца, авторы Закона о суде присяжных, а затем и авторы последней редакции УПК из числа противников прокуратуры, вопреки давней традиции отечественного судопроизводства, отказ прокурора от обвинения сделали обязательным для суда. При этом сторонники неурезанной судейской независимости не хотят слышать, что таким образом они ограничивают власть суда и отдают судьбу дела в руки прокурору.
Правосудие перестанет быть полноценным, если будет исключена судебная проверка обоснованности отказа прокурора от обвинения, как и проверка признания обвиняемым своей вины, упрощающая ныне судопроизводство (гл. 40 УПК РФ).
Контроль за соблюдением законов прокурором и судом должен быть взаимным с несомненным признанием приоритета правосудия — такова основа их взаимодействия.
Вызывают недоумение те решения нового УПК РФ, которые ослабляют традиционные функции прокурора без видимых дивидендов для престижа суда. К числу решений, которые нельзя не признать одиозными, следует отнести замену привычных, устоявшихся понятий новыми. Практическим работникам придется привыкать к именованию протеста представлением, а заключение прокурора мнением. Ученые-юристы начнут отыскивать в этих реформаторских потугах некий глубинный смысл, которого на самом деле не было изначально.
Примечания
- См.: Состояние законности в Российской Федерации (1993–1995 гг.). М., 1995; Прокуратура. Законность. Государственный контроль. М., 1995; Конституционная законность и прокурорский надзор. М., 1997; Проблемы совершенствования прокурорского надзора (к 275-летию Российской прокуратуры). М., 1997; Прокуратура и правосудие в условиях судебно-правовой реформы. М., 1997; Бессарабов В. Г. Прокуратура в условиях становления российской политической системы. М., 1998; Бойков А. Д. Третья власть в России. М., 1997; Прокуратура в правовом государстве. М., 1997 и др.
- См. Прокуратура Российской Федерации (Концепция развития на переходный период) / Под редакцией Ю. И. Скуратова. М., 1994.
- См. Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М., 1992. С. 8–16.
- См. Концепция судебной реформы. С. 31.
- Проект доклада от 19 декабря 1997 г.
- Доклад, подготовленный экспертами рабочей группы по реформе судебной системы Российской Федерации в виде «Совместной программы сотрудничества между Российской Федерацией и Советом Европы» (8 марта 1996 г.), а также «Предварительный проект доклада» Комитета по соблюдению обязательств государств-членов Совета Европы (19 декабря 1997 г.).
- См. Прокуратура в правовом государстве. С. 157–158.
- См. Н. П. Шарыло, Л. А. Прокудина «Процессуальный статус прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве». В сб. Прокуратура и правосудие в условиях судебно-правовой реформы. М., 1997 г. С. 192–199.
|
