|
|
Еникеев З.Д.
Механизм уголовного преследования:
Учебное пособие / Изд-е Башкирск. ун-та. - Уфа, 2002. - 116 с.
К оглавлению | Напишите письмо автору
§ 3. Прокурорский надзор, ведомственный и судебный контроль в уголовном преследовании
Как известно, согласно УПК прокурор является субъектом уголовного преследования. Это значит, что он вправе самостоятельно и в полном объеме вести данный процесс по конкретному уголовному делу. Указанное его право закреплено также в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" (ст. 1, 27, 31). Однако к субъектам уголовного преследования относятся также следователь и дознаватель. В случаях, когда они ведут уголовное преследование, прокурор надзирает за их деятельностью. Предметом надзора при этом выступает соблюдение прав и свобод людей, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Полномочия прокурора по надзору в этой сфере устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами (ст. 30 Закона о прокуратуре).
Уголовное преследование и прокурорский надзор в названном законе обозначены как самостоятельные функции прокурора. Однако некоторые авторы не согласны с такой позицией. К примеру, И.Ф. Демидов считает, что основной функцией прокурора в сфере борьбы с преступностью является надзор за исполнением законов органами дознания, следствия и оперативно-розыскной деятельности, а не уголовное преследование.19 А.Ф. Козлов полагает, что "уголовное преследование реализуется и при надзоре за расследованием преступлений", "уголовное преследование начинается с надзора за расследованием преступления и продолжается при предварительном следствии".20
По нашему мнению, нельзя отождествлять эти понятия, хотя они и тесно связаны между собой. Если уголовное преследование применительно к прокурору - деятельность, продолжающаяся в течение всего уголовного судопроизводства, то прокурорский надзор - наблюдение, слежение за законностью действий органов расследования и оперативно-розыскных учреждений. Именно такой ответ напрашивается из содержания ст. 37 УПК РФ, регулирующей полномочия прокурора. В ней записано: "Прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, установленной настоящим кодексом, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия" (разрядка наша - З.Е.). Деятельность же последних ограничивается только двумя первыми стадиями уголовного процесса - возбуждением дела и предварительным расследованием.
Бесспорно, что обе эти стадии существуют и действуют во имя уголовного преследования. Без них, без этих процессуальных форм нельзя законно и обоснованно изобличить лицо, совершившее преступление, и привлечь к справедливой ответственности. Осуществляя надзор за исполнением законов при этом, прокурор выполняет обе свои функции - уголовное преследование и надзорную деятельность, ибо надзор включает в себя реализацию прокурором таких полномочий, как: дача указаний о привлечении лица в качестве обвиняемого, о квалификации совершенного им деяния, об объеме обвинения, утверждение обвинительного заключения и т.д.
Однако спектр полномочий прокурора достаточно широк. В их круг входят также отказ в возбуждении уголовного дела, прекращение дела, утверждение постановления дознавателя, следователя о прекращении производства по делу и др. Это - одно из подтверждений того, что рассматриваемая область надзора имеет самостоятельное значение и не всегда включает в себя элементы уголовного преследования. К тому же, по утверждению Президента РФ В.В. Путина, "сегодня на первый план выходит правозащитная деятельность прокуратуры".21 По этому пути развивается и уголовно-процессуальное законодательство. В статье 6 УПК РФ, определяющей назначение уголовного судопроизводства, в числе первых обозначены: 1) защита прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений; 2) защита личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод. Только после них, во второй части данной статьи указано: "Уголовное преследование и назначение виновным справедливого наказания в той же мере отвечают назначению уголовного судопроизводства, что и отказ от уголовного преследования невиновных, освобождение их от наказания, реабилитация каждого, кто необоснованно подвергся уголовному преследованию". Эти положения ориентируют деятельность прокурора в уголовном процессе.
Таким же ориентиром выступает возложенная на прокуратуру задача обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности (ст. 1 Закона о прокуратуре), которая распространяется и на уголовный процесс. Она имеет прямое отношение к уголовному преследованию. Отсюда уголовно-процессуальное преследование преступлений может быть только на основе федерального закона, строго в рамках и во имя закона. С тем чтобы вовремя предупредить ошибки и нарушения в деятельности органов, осуществляющих уголовное преследование, надзор прокурора должен быть активным, инициативным, своевременным, постоянным, плодотворным. Это достигается в том случае, если правильно и умело организована деятельность прокурора в данной сфере, когда надзор по всем без исключения уголовным делам носит не эпизодический, а систематический характер, когда прокурор вникает в существо каждого дела не в конце расследования, а с самого начала его возникновения и при этом интересуется вопросами обеспечения законности, своевременности, результативности действий, охватываемых уголовным преследованием, и реальной защиты прав и свобод людей. Эти вопросы должны быть предметом внимания на всем протяжении предварительного расследования по любому делу, находящемуся в поднадзорных ему следственных учреждениях и органах дознания.
Таков образ должного, действенного надзора прокурора на названном участке уголовного судопроизводства. Фактическое же состояние этого надзора еще далеко от идеального. К такому выводу приводят распространенность нарушений в деятельности органов предварительного расследования, многочисленные факты сокрытия преступлений от учета, незаконного отказа в возбуждении уголовного дела и прекращения дел о преступлениях по надуманным мотивам, необоснованных задержаний, арестов, обысков и т.д.22
Генеральный прокурор в своих приказах от 18.06.97 г. "Об организации прокурорского надзора за предварительным следствием и дознанием" и от 26.06.97 г. "Об организации работы органов прокуратуры по борьбе с преступностью", отметив недостатки в деятельности органов прокуратуры, потребовал повышения эффективности прокурорского надзора в целях решительного усиления борьбы с преступностью и ее предупреждения и указал, что исчерпывающая реализация прокурором своих полномочий по надзору за исполнением законов, направленных на защиту прав человека и гражданина, охраняемых интересов общества и государства от преступных посягательств, за расследованием и раскрытием преступлений, а также по уголовному преследованию и координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью являются важнейшими направлениями в работе органов прокуратуры.
Несмотря на эти важные ведомственные указания, то, что многие уголовно-процессуальные нарушения вскрываются самими прокурорами, нарушения в деятельности органов дознания и следствия не стали редкостью.23 Одна из причин того, - по словам Генерального прокурора РФ В.В. Устинова, - некоторые прокуроры "перестали вникать в расследование и даже изучать дела перед направлением их в суд".24
Данная проблема настолько остра, что на нее обращено серьезное внимание в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ "Не будет ни революций, ни контрреволюций". В нем констатируется, что в деле борьбы с преступностью и защиты граждан правоохранительные структуры еще не дорабатывают, и поэтому ставится задача совершенствования их работы, в том числе - и Прокуратуры.25
Прокурорский надзор не может быть ослаблен и он будет гарантом качества и своевременности рассмотрения уголовных дел, законности, обоснованности и объективности совершаемых при этом процессуальных действий и решений и тогда, когда по новому УПК РФ произойдет передача суду его полномочий по санкционированию мер процессуального принуждения. Ведь закон не освобождает прокурора от ответственности за обеспечение законности их применения, поскольку ст. 37 УПК РФ предписывает ему давать согласие дознавателю, следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании меры пресечения или о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения.
Таким образом, в механизме уголовного преследования прокурор выполняет двоякую роль: как непосредственного субъекта уголовного преследования, так и субъекта обеспечения законности уголовного преследования в присущих этим его функциям процессуальных формах.
Поставленная перед органами прокуратуры задача обеспечения законности предварительного следствия не снимает ответственности с начальников следственных подразделений (системы МВД, ФСБ, ФСНП) за правильность и своевременность действий следователей по расследованию преступлений. Ибо на них возложена функция контроля в этой сфере. Это было закреплено в ст. 1271 УПК РСФСР. Хотя в ст. 39 УПК РФ, регламентирующей правовое положение начальника следственного отдела, термин "контроль" не употребляется, но содержание статьи (право на проверку материалов уголовного дела, дачу следователю указаний о направлении расследования, производстве отдельных следственных действий, привлечении лица в качестве обвиняемого, об избрании в отношении подозреваемого, обвиняемого меры пресечения, о квалификации преступления и объеме обвинения, отмена необоснованного постановления следователя о приостановлении предварительного следствия, внесение прокурору ходатайства об отмене иных незаконных или необоснованных постановлений следователя и др.) свидетельствует о том, что он выполняет контрольную функцию в пределах полномочий, предусмотренных законом. Основная ее задача - обеспечение исполнения уголовно-процессуального законодательства, своевременная проверка в этих целях соответствия решений и действий следователя нормам закона, выявление и устранение недостатков, их причин.
То, что начальники следственных подразделений осуществляют контроль за расследованием преступлений, принимают меры по наиболее полному, всестороннему и объективному исследованию обстоятельств уголовного дела, и для этого они наделены широкими процессуальными полномочиями, прямо указано в УПК РБ (ст. 35), РК (ст. 63), РУ (ст. 37).
Являясь руководителями следственных органов, они выполняют и иные, т.е. непроцессуальные функции. Так, согласно Положению об органах предварительного следствия в системе МВД РФ, утвержденному Указом Президента РФ от 23 ноября 1998 г. № 1422,26 эти органы обязаны вести организационно-методическое руководство расследованием преступлений, подследственных следователям системы МВД. Оно включает в себя: анализ следственной практики, организации и результатов деятельности следователей органов МВД, разработка и реализация мер по повышению качества и сокращению сроков расследования; изучение, обобщение и рекомендация к внедрению положительного опыта предварительного следствия, разработка для использования на практике современных методик расследования отдельных видов преступлений и т.д. Естественно, малоопытным следователям начальники следственных органов дают инструктаж, оказывают практическую помощь.
Если учесть все эти положения, то можно сделать вывод о том, что данный правовой институт служит гарантией точного и неуклонного исполнения каждым следователем уголовно-процессуальных норм в деятельности по расследованию преступлений, даже в той мере, что "руководящее воздействие начальника следственного отдела в ряде случаев позволяет исключить необходимость вмешательства прокурора".27
К сожалению, нынешнее состояние данного ведомственного контроля отстает от предъявляемых к нему требований. То большое число нарушений закона, препятствующих достижению задач уголовного судопроизводства, обеспечению гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, которые допускаются в деятельности следователей, обусловлено и недостатками в реализации начальниками следственных подразделений функции контроля. По данным НИИ проблем укрепления законности и правопорядка, деятельность начальников следственных подразделений по выполнению требований ст. 1271 УПК РСФСР оценивается невысоко: удовлетворительно - 68,1 % и неудовлетворительно - 30,8 %. Основные причины их недостатков видятся в неправильной организации и подходе к оценке деятельности со стороны контролирующих подразделений и руководства органов МВД, недостаточной профессиональной квалификации и недобросовестном отношении к работе, а также в трудностях объективного характера: высокой нагрузке, низкой квалификации следователей и т.д.28
Низок уровень ведомственного контроля и за расследованием дел, производимых органами дознания.29 А "слабый или же ограниченный контроль - это один из элементов, ослабляющих действие правовых предписаний".30 Генеральный прокурор РФ, указывая на распространенность нарушений требований закона о всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств при расследовании уголовных дел, в своем приказе № 31 от 18.06.97 г. "Об организации прокурорского надзора за предварительным следствием и дознанием" подчеркнул: "Некоторые прокуроры не проявляют настойчивости и принципиальности в привлечении начальников следственных подразделений и органов дознания к ответственности за ненадлежащий контроль деятельности подчиненных им следователей и дознавателей".
Одна из причин недостатков контрольной деятельности руководителей органов дознания - отсутствие закона, регулирующего их процессуальные полномочия. Правда, имелись ведомственные акты, регламентировавшие процессуальную деятельность этих органов: (Примерное положение об организации работы специализированных подразделений дознания милиции общественной безопасности (местной милиции), утвержденное приказом МВД РФ от 16 октября 1992 г. "О мерах по укреплению подразделений дознания и совершенствованию раскрытия преступлений, по которым предварительное следствие не обязательно"; Письмо Генеральной прокуратуры РФ, МВД России, Следственного комитета МВД России от 9 сентября 1993 г. "О процессуальных полномочиях руководителей органов внутренних дел". Но они противоречили принципу законности, тому, что порядок производства по уголовным делам определяется только уголовно-процессуальным законом (ст. 1 УПК РСФСР). К сожалению, нет статьи, посвященной процессуальным полномочиям начальников органов дознания, в новом УПК РФ. Благо, что в УПК РБ (ст. 38), РК (ст. 66), РУ (ст. 39) этот вопрос урегулирован. К примеру, по УПК РК начальник органа дознания контролирует своевременность и законность действий дознавателей и вправе: 1) проверять находящиеся в их производстве дела; 2) давать указания о производстве отдельных следственных и иных процессуальных действий, о привлечении в качестве обвиняемого, о квалификации преступления и объеме обвинения, о передаче дела (материалов) от одного дознавателя к другому; 3) поручать дознание нескольким дознавателям; 4) возбуждать уголовное дело и лично проводить дознание, приняв при этом дело к своему производству либо выполняя отдельные процессуальные действия.
На нем лежат также обязанности по организации принятия необходимых уголовно-процессуальных и оперативно-розыскных мер в целях обнаружения признаков преступления и лиц, их совершивших, предупреждения и пресечения преступлений, по утверждению многих постановлений дознавателя (например, о возбуждении или отказе в возбуждении дела, о производстве обыска и т.д.).
В отличие от УПК РК в УПК РБ, кроме всего указанного, начальнику органа дознания предписывается обязанность обеспечить при производстве дознания по уголовным делам всестороннее, полное и объективное исследование обстоятельств дела.
Из вышеизложенного видно, что ведомственный контроль, как и прокурорский надзор, участвует в уголовном преследовании, неся ответственность за законность его ведения.
Что касается судебного контроля в плоскости отношений уголовного преследования, контроль суда действует как в досудебных, так и в судебных стадиях уголовного судопроизводства. При этом "суд не является органом уголовного преследования, не выступает на стороне обвинения или стороне защиты. Суд создает необходимые условия для исполнения сторонами их процессуальных обязанностей и осуществления предоставленных им прав" (ч. 3 ст. 15 УПК РФ). По новому УПК РФ (ст. 29) судебный контроль охватывает многие вопросы, которые по УПК РСФСР решал прокурор. В частности, только суд, в том числе в ходе досудебного производства правомочен принимать решения: 1) об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, домашнего ареста; 2) о продлении срока содержания под стражей;31 3) о помещении подозреваемого, обвиняемого, не находящегося под стражей, в медицинский или психиатрический стационар для проведения соответственно судебно-медицинской или судебно-психиатрической экспертизы; 4) о производстве осмотра жилища при отсутствии согласия проживающих в нем лиц; 5) о производстве обыска и (или) выемки в жилище; 6) о производстве личного обыска; 7) о производстве выемки предметов и документов, содержащих информацию о вкладах и счетах в банках и иных кредитных учреждениях; 8) о наложении ареста на корреспонденцию и выемке ее в учреждениях связи; 9) о наложении ареста на имущество, включая денежные средства физических и юридических лиц, находящиеся на счетах и во вкладах или на хранении в банках и иных кредитных организациях; 10) о временном отстранении обвиняемого от деятельности; 11) о контроле и записи телефонных и иных переговоров.
Суд правомочен в ходе досудебного производства рассматривать жалобы на действия (бездействие) и решения прокурора, следователя, органа дознания и дознавателя.
Контрольная функция суда продолжается и после поступления уголовного дела в суд, так как судья должен выяснить в отношении каждого из обвиняемых: 1) подсудно ли уголовное дело данному суду; 2) вручены ли копии обвинительного заключения или обвинительного акта; 3) подлежит ли отмене или изменению избранная мера пресечения; 4) имеются ли основания для проведения предварительного слушания; 5) подлежат ли удовлетворению заявленные ходатайства и поданные жалобы; 6) приняты ли меры по обеспечению возмещения вреда, причиненного преступлением, и возможной конфискации имущества (ст. 228 УПК РФ).
Согласно ст. 243 УПК председательствующий руководит судебным заседанием, принимает все предусмотренные законом меры по обеспечению состязательности и равноправия сторон. В силу этого принципа в судебном разбирательстве участвуют сторона обвинения и сторона защиты. Под контролем суда и благодаря его обязанностям по созданию необходимых условий стороны реализуют свои права и обязанности. Судебное следствие начинается с изложения государственным обвинителем предъявленного подсудимому обвинения, а по уголовным делам частного обвинения - с изложения заявления частным обвинителем. Как сторона обвинения, так и защиты, имеют право на прения для изложения своей позиции. При этом суд не вправе ограничивать продолжительность прений сторон (ст. 273, 292). При постановлении приговора - обвинительного или оправдательного - и принятии иных решений суд независим от мнения сторон и подчиняется только закону.
Из перечисленных правовых положений нетрудно заметить, что и судебный контроль участвует в уголовном преследовании (суд, втягиваясь в обсуждение и решение вышеупомянутых вопросов, оказывается причастным к решению проблем уголовного преследования), но в роли гаранта обеспечения законности его осуществления. Судебный контроль, по нашему глубокому убеждению, станет действительно таким гарантом, если он будет вестись специально учрежденным для этого следственным судьей,32 освобожденным от других дел, достаточно опытным, высокопрофессиональным, компетентным в этой области. Без этого остаются сомнения в правильности и эффективности отмеченных нововведений касательно сужения полномочий прокурора: суды никогда не обеспечивали стопроцентный беспробельный контроль, даже тогда, когда по УПК РСФСР он был в ограниченных пределах.33 Проводимая в стране судебная реформа пока не дала зримых результатов. Поэтому у Президента РФ В.В. Путина были основания для заявления в его Послании 2001 года Федеральному Собранию РФ: "Отечественная судебная система отстает от жизни… для многих людей, пытающихся законно восстановить свои права, суд так и не стал "ни скорым, ни правым, ни справедливым. Не говорю "всегда", но во многих случаях, к сожалению, это так".34
Вместе с тем мы убеждены, что судебный контроль за законностью и обоснованностью решений и действий органов уголовного преследования необходим. Он нужен для умножения гарантий от возможных фактов беззакония и произвола в практике уголовного преследования. Надеемся, что судебная власть займет статус высшего гаранта законности и защиты прав людей. Но это, когда она крепко станет на ноги, будет подлинно независимой и сильной, когда для этого будут созданы все необходимые (финансовые, материальные, кадровые, информационные, организационно-методические и др.) условия.
|
|
