|
|
Нигматуллин О.Б. - соискатель
кафедры прав человека
и политико-правовых учений
Института права БашГУ
г. Уфа
ПРЕДЕЛЫ ВМЕШАТЕЛЬСТВА ГОСУДАРСТВА
В СФЕРУ ЛИЧНЫХ ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН
В УСЛОВИЯХ ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО ПОЛОЖЕНИЯ
В России определение чрезвычайного положения впервые было дано видным отечественным правоведом В.М. Гессеном, которому принадлежит первая в России фундаментальная работа, посвященная институту чрезвычайного положения, изданная в Санкт-Петербурге в 1908 году. Гессен под "исключительным положением" понимал "совокупность исключительных полномочий, в чем бы они не состояли, предоставленных правительственной власти, при наступлении обстоятельств, угрожающих изнутри или извне существованию государства"1.
Согласно Федеральному конституционному закону "О чрезвычайном положении", принятому 30 мая 2001 года, чрезвычайное положение означает вводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации и указанным Законом на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные Законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.
Следует заметить, что даже в условиях чрезвычайного положения не могут ограничиваться естественные, неотчуждаемые права, принадлежащие человеку в силу рождения как личности. Как установлено ст. 15 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, при чрезвычайных обстоятельствах, угрожающих жизни нации, могут приниматься меры в отступление от Конвенции, однако только в той степени, в какой это обусловлено чрезвычайностью обстоятельств (ратифицирована Федеральным законом от 30 марта 1998 г. №54-ФЗ)2. С учетом изложенного крайне важным представляется соблюдение сочетания целесообразности и разумной достаточности мер государственного ограничения прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения. При этом подобные меры не должны противоречить нормам международного права, установленным в обществе основам правопорядка и конституционным нормам.3
По мнению Ф.С. Галенпольского "чрезвычайное положение предполагает необычное, угрожающее существованию государства положение, и отличается, таким образом, от повседневной правоохранительной деятельности по обеспечению общественной безопасности, которая в рамках нормальных общественных отношений противодействует помехам общественной безопасности посредством административного управления.
Это отличие является значимым по отношению к правовым средствам, используемым в рамках чрезвычайного положения. Мероприятия при чрезвычайном положении не являются обычными, ординарными административными актами.
При введении чрезвычайного положения происходит ограничение прав и свобод человека и гражданина, причем это ограничение носит не индивидуальный, персонифицированный характер, как при правонарушении, но распространяется на все население соответствующей территории, вне зависимости от того, предпринимались ли конкретными субъектами противоправные или ставящие под угрозу общественную безопасность действия, или нет.
Однако при этом не стоит забывать и о том, что, ограничивая некоторые права и свободы человека и гражданина с одной стороны, государство, с другой стороны, посредством введения чрезвычайного положения, во-первых, обеспечивает сохранение других, более значимых и необходимых для существования человека прав и свобод в настоящем, во-вторых, создает принципиальные предпосылки, условия для восстановления ограниченных прав и свобод в будущем.
Собственно, весь конституционный строй в демократическом государстве представляет из себя не что иное, как обобщенную производную от индивидуальных прав и свобод отдельных людей.
Таким образом, введение чрезвычайного положения невозможно рассматривать лишь в негативном контексте ограничения прав и свобод, но необходимо помнить и о позитивной стороне - защите прав и свобод и создании условий для восстановления нормального правопорядка как принципиальной цели введения чрезвычайного положения".4
В Конституции Российской Федерации сохранена преемственность в отношении определения целей использования чрезвычайных мер как важного предела вмешательства государства в сферу личных прав и свобод граждан. Основную роль в правильной ориентации поведения уполномоченных государством субъектов выполняют положения чч.1 и 3 ст.56 Конституции, обусловливающие необходимость отдельных ограничений прав и свобод (соответственно и использование чрезвычайных мер) обеспечением безопасности граждан и защитой конституционного строя.
В этой связи следует обратить внимание на кажущееся противоречие, отмеченное А.В. Грязновым5: ограничение определенной группы прав и свобод призвано обеспечить безопасность граждан, то есть создать возможность более эффективной реализации и защиты других прав и свобод. Действительно, такое решение проблемы не в полной мере соотносится с концепцией неделимости и взаимозависимости совокупности прав человека, восходящей к максиме, что полное пользование какими-либо правами дает возможность в столь же полной степени пользоваться другими. Соответственно ущемление каких-либо прав влечет за собой ограничение в пользовании другими, что говорит о необходимости содействия активному, комплексному и одновременному обеспечению совокупности прав и свобод.
В данном случае следует учитывать, что отдельные ограничения прав и свобод могут иметь лишь временный характер. Речь идет о ситуациях, когда под угрозой находится организованная жизнь общества. Использование государством "ущемляющих в правах" мер, помимо цели обеспечения безопасности граждан, как отмечалось выше, имеет целью и защиту конституционного строя. Характерно, что в основополагающих международных документах термин "защита конституционного строя" не встречается. В аналогичных случаях используются такие понятия, как "национальная безопасность", "государственная безопасность", "общественная безопасность" и другие.
Примечательно, что положения главы 1 Конституции Российской Федерации "Основы конституционного строя" сняли некую неопределенность в толковании данного термина. Более того, к основам конституционного строя Российской Федерации ст.4 Конституции России относит положения о суверенитете Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории. Это создает для государства конституционную возможность в целях "защиты конституционного строя" использовать в качестве крайней меры для борьбы с экстремистскими проявлениями сепаратизма институт чрезвычайного положения.
Существенной конституционной гарантией прав и свобод граждан служит констатация того, что в соответствии с ч.3 ст.56 Конституции в период чрезвычайного положения "не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 20, 21, 23 (часть 1), 24, 28, 34 (часть 1), 40 (часть 1), 46-54 Конституции Российской Федерации".
Нужно обратить внимание на следующее: в международных документах (ст.4 Международного пакта о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г., ст.15 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.) и в национальном законодательстве стран мира единых подходов к установлению перечня прав и свобод, не подлежащих ограничению, не существует. В этом отношении российскую Конституцию отличает то, что в качестве "абсолютных" выступают конституционные процессуальные гарантии не подлежащих ограничению прав и свобод (ст.46-54 Конституции России). Более того, согласно ч.3 ст.118 Конституции Российской Федерации создание чрезвычайных судов не допускается.
Законодательство зарубежных стран знает и иные подходы к установлению пределов вмешательства государств в сферу личных прав и свобод при чрезвычайных обстоятельствах. Например, ст.55 Конституции Испании и закон Испании "О состоянии угрозы, чрезвычайном и осадном положении" четко определяют, какие именно права могут быть ограничены, какова процедура введения ограничений и каковы гарантии против злоупотребления властей. Такой подход в большей степени гарантирует обеспечение прав личности от незаконных, произвольных или ограничений.
Отдельные ограничения прав граждан изложены в Основном законе Федеративной Республики Германии6.
Абзац 1 ст.10 Основного закона ФРГ говорит о неприкосновенности тайны переписки, а также почтовых, телеграфных и телефонных сообщений. Абзац 2 этой же статьи предусматривает, что "ограничения могут быть установлены только на основании закона. Если ограничение служит защите основ свободного демократического строя или существования либо безопасности Федерации или одной из земель, то закон может определять, что об ограничении не сообщается соответствующему лицу и что вместо обжалования в общесудебном порядке вводится контроль со стороны формируемых народным представительством специальных и вспомогательных органов".
Все немцы пользуются свободой передвижения на всей территории Федерации (абзац 1 ст.11). В абзаце 2 этой статьи приводятся следующие ограничения: "Это право может ограничиваться только законом или на основании закона и лишь в тех случаях... когда это необходимо для предотвращения опасности, угрожающей существованию либо основам свободного демократического строя Федерации или одной из земель, для борьбы с опасностью эпидемий, со стихийными бедствиями или особо тяжкими катастрофами ..."
Согласно абзацу 1 ст.13 Основного закона ФРГ жилище неприкосновенно. Обыски могут проводиться только по распоряжению судьи, а в случаях, не терпящих отлагательства, также по распоряжению других предусмотренных законом органов и только в установленном законом порядке (абзац 2). В остальных случаях проникновение в помещение и другие ограничения возможны лишь в целях защиты от общей опасности или от опасности для жизни отдельных лиц, а также для предотвращения угрозы общественной безопасности и порядку, в частности для удовлетворения срочной потребности в помещениях, для борьбы с опасностью эпидемий (абзац 3).
Статья 19 Основного закона ФРГ устанавливает общие принципы ограничений основных прав. Если согласно Основному закону ФРГ какое-либо основное право может быть ограничено законом или на основании закона, такой закон должен носить общий характер, а не касаться лишь отдельного случая. Кроме того, в законе должно быть указано это основное право со ссылкой на статью Основного закона. Существо основного права ни в коем случае не может быть затронуто. Если права какого-либо лица нарушены государственной властью, оно может обращаться в суд. Если не установлена иная подсудность, действует общий судебный порядок.
В соответствии с абзацем 2 ст.17а Основного закона ФРГ законы, которые служат обеспечению обороны, включая защиту гражданского населения, могут устанавливать ограничение таких основных прав, как право на свободу передвижения (ст.11) и неприкосновенность жилища (ст.13).
Рассмотрев положения иностранного законодательства, целесообразно вновь обратиться к российскому законодательству. В.В. Лозбинев, непосредственно участвовавший в разработке и принятии Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении", проанализировал конституционно-правовые коллизии норм о чрезвычайном положении. По его мнению7, анализ положений ст.56 Конституции Российской Федерации показывает, что предусмотренный ч.2 этой статьи Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении" не может действовать в полной мере без соответствующего изменения положений ч.3 ст.56 Конституции.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия (ч.1 ст.56). При этом не подлежат ограничению следующие права и свободы, предусмотренные Конституцией России: право на жизнь (ст.20); право на охрану достоинства личности, недопущение пыток, насилия и т.п. (ст.21); право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ч.1 ст.23); право на тайну частной жизни (ст.24); право на свободу совести и вероисповедания (ст.28); право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч.1 ст.34); право на жилище (ч.1 ст.40); право на судебную защиту (ст.46, 47, 50); право на получение квалифицированной юридической помощи (ч.1 ст.48); право пользоваться помощью адвоката (защитника) (ч.2 ст.48); презумпция невиновности (ст.49); право не свидетельствовать против себя и близких родственников (ч.1 ст.51); право на охрану прав потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью (ст.52); право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями органов власти (ст.53); отсутствие обратной силы закона, устанавливающего или отягчающего ответственность (ст.54).
Предусмотренный ч.3 ст.56 Конституции Российской Федерации запрет на ограничения прав и свобод, указанных в ст.23 (ч.1), 24, 34 (ч.1) Конституции России, фактически не позволяет предусмотреть ограничение вышеперечисленных прав и свобод в Федеральном конституционном законе "О чрезвычайном положении".
Действительно, право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну (ч.1 ст.23), право на тайну частной жизни (ст.24), предусмотренные Конституцией Российской Федерации, сложно сопоставить следующими мерами и временными ограничениями, устанавливаемыми соответствии с этим Федеральным конституционным законом: ограничение свободы передвижения на территории, на которой введено чрезвычайное положение, особый режим въезда и выезда (п."б" ст.11), комендантский час (п."а" ст.12), проверка документов граждан, их личный досмотр, досмотр вещей, жилища и транспортных средств (п."г" ст.12); выдворение лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения и не проживающих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, за ее пределы за их счет (п."е" ст.12); мобилизация трудоспособного населения и привлечение транспортных средств для проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ (п."е" ст.13).
То же, отмечает В.В. Лозбинев, относится к праву на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч.1 ст.34 Конституции Российской Федерации) в соответствии с установлением ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств (п."г" ст.11 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении"); установлением особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости (п."д" ст.11); ограничением движения транспортных средств и их досмотром (п."з" ст.11); мобилизацией ресурсов организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, изменением режима их работы, переориентацией на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции и иными необходимыми в условиях чрезвычайного положения изменениями производственно-хозяйственной деятельности (п."в" ст.13); временным изъятием или арестом печатной продукции, радиопередающих звукоусиливающих технических средств, множительной техники (п."б" ст.12); отстранением от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей как государственных организаций в связи с ненадлежащим исполнением ими своих обязанностей, так при определенных условиях и негосударственных организаций и назначение временно исполняющими обязанности указанных руководителей других лиц (пп."г" и "д" ст.13).
В Федеральном конституционном законе "О чрезвычайном положении" нет отдельной статьи, повторяющей положения ч.3 ст.56 Конституции Российской Федерации. Однако из приведенного выше сравнительного анализа ст.23 (ч.1), 24, 34 (ч.1) Конституции России и положений пп."б", "г", "д", "з" ст.11, пп."а", "б", "г", "е" ст.12, пп."в", "г", "д", "е" ст.13 этого Федерального конституционного закона следует, что для введения предусмотренных этим Законом ограничений прав и свобод человека и гражданина необходимо, по словам В.В. Лозбинева, или вносить соответствующие изменения в ч.3 ст.56 Конституции Российской Федерации, или исключать из указанного Федерального конституционного закона положения об ограничении свободы передвижения, особом режиме въезда и выезда, введении комендантского часа, проверке документов граждан, их личном досмотре, досмотре вещей, жилища и транспортных средств; ограничении на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности и других мероприятиях, предусмотренных в этом Федеральном конституционном законе.
Вместе с тем суть указанного Закона как раз и состоит в возможности установления определенных мер и временных ограничений прав организаций и общественных объединений, прав и свобод человека и гражданина, без чего невозможно достигнуть целей, для которых вводится чрезвычайное положение, - обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации.8
Положения ч.3 ст.56 Конституции Российской Федерации о недопустимости ограничения ряда прав и свобод человека и гражданина при введении чрезвычайного положения основываются на требованиях Международного пакта о гражданских и политических правах. В соответствии с пп.1 и 2 ст.4 Пакта во время чрезвычайного положения в государстве, при котором жизнь нации находится под угрозой и о наличии которого официально объявляется, участвующие в этом Пакте государства могут принимать меры в отступление от своих обязательств по данному Пакту только в такой степени, в какой это требуется остротой положения, при условии, что такие меры не являются несовместимыми с их другими обязательствами по международному праву и не влекут за собой дискриминации исключительно на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения. Это положение не может служить основанием для каких-либо отступлений от ст.6, 7, 8 (пп. 1 и 2), 11, 15, 16 и 18 Пакта, устанавливающих: право на жизнь, недопустимость пыток, запрет рабства и работорговли, недопустимость лишения свободы, если лицо не в состоянии выполнить какое-либо договорное обязательство, недопустимость обратной силы уголовного закона, признание правосубъектности человека, свободу мысли, совести и религии.
Если сопоставить указанные статьи Пакта со ст.20, 21, 23 (ч.1), 24, 28, 34 (ч.1), 40 (ч.1), 46-54 Конституции Российской Федерации, то можно сделать вывод, что в Конституции России перечень прав и свобод, не подлежащих ограничению при введении чрезвычайного положения, значительно расширен по сравнению с требованиями Международного пакта.
В связи с этим В.В. Лозбинев предлагает внести изменения в Конституцию Российской Федерации, приведя перечень прав и свобод, не подлежащих ограничению при введении чрезвычайного положения, в соответствие с перечнем, содержащимся в Международном пакте о гражданских и политических правах, изложив ч.3 ст.56 Конституции в следующей редакции: "В условиях чрезвычайного положения не подлежат ограничению права и свободы человека и гражданина, предусмотренные статьями 20,21, 28, 40 (часть 1), 46-54 Конституции Российской Федерации".
В противном случае из Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" придется исключить положения об ограничении свободы передвижения, особом режиме въезда и выезда, введении комендантского часа, проверки документов граждан, их личном досмотре, досмотре вещей, жилища и транспортных средств; ограничении на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности и других мероприятиях, предусмотренных в этом Федеральном конституционном законе, которые составляют основу мер и временных ограничений, применяемых в условиях чрезвычайного положения, или не применять их на практике.
Можно, конечно, рассматривать вопрос о сопоставлении ч.4 ст.15 и ч.3 ст.56 Конституции Российской Федерации. Часть 4 ст.15 предусматривает, что "общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора". Как уже отмечалось, положения ч.3 ст.56 Конституции основываются на требованиях ст.6, 7, 8 (пп.1 и 2), 11, 15, 16 и 18 Международного пакта о гражданских и политических правах, но допускают их расширительное толкование. В этих условиях ссылка на ч.4 ст.15 Конституции Российской Федерации представляется не совсем корректной. В связи с этим, думается, следует согласиться с точкой зрения В.В. Лозбинева и с его мнением о необходимости решения изложенной выше конституционно-правовой коллизии норм Международного пакта о гражданских и политических правах, Конституции Российской Федерации и Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении".
К вышесказанному следует добавить, что в Законе РСФСР "О чрезвычайном положении" также говорилось о пределах применения мер и временных ограничений в условиях чрезвычайного положения:
"Меры, применяемые в условиях чрезвычайного положения и влекущие за собой изменение установленных полномочий органов государственной власти и управления, прав общественных организаций, а также прав, свобод и обязанностей граждан, должны осуществляться в тех пределах, в которых это требуется остротой создавшегося положения. Применение таких мер на части территории республики не может влечь за собой изменения полномочий органов государственной власти и управления, прав общественных организаций, а также прав и обязанностей граждан в других местностях, а также в республике в целом.
Эти меры должны быть совместимы с обязательствами, вытекающими из международных договоров СССР и РСФСР в области прав человека, а так же не должны влечь за собой какой-либо дискриминации отдельных лиц или групп населения исключительно по признакам расы, национальности, пола, языка, религии, политических убеждений или социального происхождения.
Введение чрезвычайного положения не может служить основанием для применения пыток, жестокого, бесчеловечного или унижающего человеческое достоинство обращения или наказания, для каких-либо ограничений права на жизнь, на свободу мысли, совести, религии в понимании этих прав и свобод, принятом в Международном пакте о гражданских и политических правах и не противоречащих им законах РСФСР. Равным образом недопустимо применение обратной силы уголовного закона, устанавливающего наказуемость деяния или усиливающего наказание".
Российским законодателем при принятии Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" нормы о пределах применения мер и временных ограничений в условиях чрезвычайного положения приведены в соответствие с Конституцией Российской Федерации и действующими реалиями, исключены нормы, дублирующие соответствующие положения Международного пакта о гражданских и политических правах (в частности, запрет на применение пыток, жестокого, бесчеловечного или унижающего человеческое достоинство обращения или наказания, ограничений права на жизнь, на свободу мысли, совести, религии, на применение обратной силы уголовного закона, устанавливающего наказуемость деяния или усиливающего наказание) и установлено, что:
меры, применяемые в условиях чрезвычайного положения и влекущие за собой изменение (ограничение) установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочий федеральных органов исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, прав организаций и общественных объединений, прав и свобод человека и гражданина, должны осуществляться в тех пределах, которых требует острота создавшегося положения;
вышеуказанные меры должны соответствовать международным обязательствам Российской Федерации, вытекающим из международных договоров Российской Федерации в области прав человека, и не должны повлечь за собой какую-либо дискриминацию отдельных лиц или групп населения исключительно по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также по другим обстоятельствам.
Литература и примечания
1. См.: Гессен В.М. Исключительное положение. СПб., 1908. С.74. 2.
СЗ РФ, 1998, №14, ст. 1514; 2001, № 2, ст. 163.
3. Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма): Пер. с венг. М., 2001. С. 276-283.
4. Галенпольский Ф.С. Чрезвычайное положение и сходные правовые режимы (на примере ФРГ) // СибЮрВестник. 1998. №2.
5. Грязнов А.В. Концепция и конституционные основы института чрезвычайного положения // Государство и право. 1994. №6. С.40.
6. Основной закон ФРГ. 1998. РUBLIK DOKUMENT. Бонн.
7. Лозбинев В.В. Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении": Комментарий. - М.: Спарк, 2003. С.171-175.
Подробно об этом см.: Нигматуллин О.Б. Меры и временные ограничения, применяемые в условиях чрезвычайного положения для охраны общественного порядка // Южно-Уральские криминалистические чтения. Сборник материалов международной научно-практической конференции. Выпуск 11. Уфа: РИО БашГУ, 2003. С.205-212.
|
|
