| Главная | Публикации | Студентам | Библиотека | Гостевая | Форум | Ссылки | Законы | Почта | |
Нигматуллин О.Б., соискатель кафедры прав человека и политико-правовых учений Института права БашГУ
О ВВЕДЕНИИ ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО ПОЛОЖЕНИЯ ПО ОБСТОЯТЕЛЬСТВАМ СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКОГО И КРИМИНОГЕННОГО ХАРАКТЕРА
В настоящее время наша страна пребывает в довольно сложной политической, социально-экономической обстановке, не снижаются социальная напряженность и террористическая угроза, жертвами терактов становятся мирные жители. Постоянным вылазкам боевиков подвергаются города Северного Кавказа, а в столице России гремят взрывы, уносящие жизни сотен лютей. Ни один регион не может быть застрахован от введения чрезвычайного положения.
Следует отметить, что в советском государстве вплоть до конца 80-х годов прошлого века не было юридически закрепленного в законодательстве понятия "чрезвычайное положение", так как господствовала идеологическая установка, что чрезвычайных ситуаций, особенно связанных с социальными конфликтами, быть не могло, как не могло быть и самих конфликтов. Но развитие общественно-политических процессов в странах так называемого социалистического лагеря, приведшее к крушению тоталитарных режимов, по словам В.В. Лозбинева, "способствовало тому, что в ряде стран общественная ситуация стала выходить из-под контроля властей. Это, в свою очередь, привело к необходимости применения чрезвычайных мер для стабилизации общественно-политической обстановки в этих странах, а также в ряде регионов Советского Союза, где начались социальные конфликты на межнациональной почве, сопровождавшиеся многочисленными жертвами среди мирного населения"1.
1 декабря 1988 г. Верховным Советом СССР был принят Закон СССР "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР"2, в соответствии с которым, наряду с военным положением, была предусмотрена еще одна мера - объявление чрезвычайного положения.
В апреле 1990 г. был принят Закон СССР "О правовом режиме чрезвычайного положения"3. С 1988 г. и вплоть до распада СССР правовой режим чрезвычайного положения вводился союзными и республиканскими органами власти не менее 25 раз.
В России за последнее десятилетие XX века режим чрезвычайного положения вводился в ноябре 1991 г. в Чечено-Ингушской Республике, в 1992-1995 гг. в Северной Осетии и Ингушетии, а также в октябре 1993 г. в городе Москве, и регулировался Законом РСФСР "О чрезвычайном положении"4, принятом 17 мая 1991 г. Этот Закон за десять лет своего существования не только морально устарел, а после принятия в декабре 1993 г. Конституции Российской Федерации во многом не соответствовал ее положениям, но и при практическом применении показал недостаточную эффективность. Из-за сложной общественно-политической обстановки в стране новый, ныне действующий, Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении" был принят только в 2001 г.5 Именно в этом нормативном акте законодатель прочно закрепил основные параметры правового регулирования режима чрезвычайного положения.
В рамках концепции правового государства упор всегда делается именно на правовом характере закона, который по своему содержанию должен соответствовать определенным гуманитарным ценностям, к которым относятся права человека, справедливость, равенство и др. Права человека должны выступать основанием правового пространства в таком государстве, т.е. вся сфера позитивного законодательства должна постоянно соизмеряться с правами человека, получить "человеческое измерение". Из этого следует, что они выступают высшим легитимирующим источником властных функций государства.
В соответствии с этим в ч. 2 ст. 55 Конституции РФ указывается, что "в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина". Это значит, что законы должны быть правовыми и только верховенство таких законов и их соблюдение создают соответствующий требованиям правового государства режим законности.
Согласно Федеральному конституционному закону "О чрезвычайном положении" категория обстоятельств социально-политического и криминогенного характера включает в себя такие обстоятельства, как: попытки насильственного изменения конституционного строя, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, и т.п. В России подобные действия в течение последнего десятилетия в большинстве случаев связаны с ситуацией на Северном Кавказе.
В августе 1999 года незаконные вооруженные формирования проникли с территории Чечни на территорию Дагестана. В Чечне в соответствии с указом возглавлявшего в то время республику А. Масхадова 16 августа с ноля часов было введено чрезвычайное положение.
В тексте распространенного в Грозном указа введение чрезвычайного положения на территории республики объяснялось событиями в граничащих с Чечней районах Дагестана. На территории Чеченской республики устанавливался особый режим выезда и въезда. Министерству внутренних дел Чечни и министерству госбезопасности было поручено усилить охрану общественного порядка и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения. На период действия чрезвычайного положения запрещались несанкционированные собрания, митинги, демонстрации, другие массовые мероприятия. Дорожно-транспортной полиции было поручено установить досмотр транспортных средств и ограничить их движение без специального разрешения в районы возможных боевых действий. Гражданам запрещалось после 22 часов и до 6 утра находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность. Кроме того, было приостановлено действие закона "О печати и средствах массовой информации в Чеченской республике". Министерству юстиции Чечни предписывалось отозвать лицензии на право вещания всех телекомпаний, за исключением государственной телекомпании. Нарушители общественного порядка, не являющиеся жителями Чечни, должны были быть выдворены за ее пределы за свой счет. Указ был направлен в парламент Чечни для утверждения.
Между тем, в Москве подобные инициативы были восприняты крайне негативно. И.о. министра юстиции РФ П. Крашенинников заявил, что решение президента Чечни А. Масхадова о введении чрезвычайного положения в республике противоречит Конституции РФ. "Субъекты Федерации и их руководители не вправе объявлять на своей территории чрезвычайное положение", - отметил глава Минюста РФ.6 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" тогда не существовало (он был принят только весной 2001 года), однако Конституция Российской Федерации однозначно относила (и относит сейчас) объявление чрезвычайного положения к ведению федеральных властей.
Октябрь 2002 года вошел в историю трагическими событиями в Москве. Факт захвата заложников заставил Совет Федерации собраться на экстренное заседание. Председатель верхней палаты парламента С. Миронов запретил сенаторам в ближайшие дни покидать пределы столицы, мотивируя это тем, что, возможно, членам Совета Федерации придется собраться не единожды. Возникли предположения, что причиной может быть необходимость введения чрезвычайного положения в столице, что по Конституции как раз и относится к компетенции Совета Федерации.
В итоге спикером верхней палаты парламента С. Мироновым было заявлено, что введение чрезвычайного положения в Москве в связи с захватом заложников не планируется. "Принятие такого решения - прерогатива президента РФ, утверждение указа президента об этом - прерогатива Совета Федерации. В случае получения такого обращения главы государства, естественно, мы рассмотрим его", - подчеркнул С. Миронов. По его словам, "такое серьезное решение принимается на основании всего объема информации. Те, кто сейчас занимается вопросами освобождения заложников, прежде всего штаб, обладают всей полнотой информации и оперативно предоставляют ее президенту. А глава государства, обладая всей полнотой информации, может издать соответствующий указ".7
В декабре 2002 года Государственная Дума предложила президенту России В. Путину ввести в Чечне режим чрезвычайного положения. Это предложение содержалось в заявлении, единогласно принятом Госдумой на заседании 18 декабря. По мнению депутатов, чрезвычайное положение будет только способствовать правовой защите мирного населения, а также усилит контроль над российскими военными.
Следует отметить, что в сентябре 2001 года нижняя палата российского парламента отклонила проект обращения к президенту с рекомендацией ввести режим чрезвычайного положения в Чечне. За принятие этого документа при необходимом минимуме в 226 голосов проголосовали 68 депутатов, против - 175. Тогда проект обращения к В. Путину был подготовлен и внесен на рассмотрение парламентариев депутатами фракции СПС в связи с участившимися нападениями боевиков на крупные населенные пункты Чечни.8
Необходимо также добавить, что летом 2004 года, после убийства законно избранного президента Чеченской республики А. Кадырова (9 мая 2004 года) и дерзкого нападения почти трех сотен хорошо вооруженных боевиков на города Ингушетии, в Москве вновь заговорили о пересмотре политики российского руководства на Северном Кавказе и необходимости введения на этой территории режима чрезвычайного положения.
1 сентября 2004 года группа хорошо вооруженных террористов, экипированных автоматами, гранатометами, взрывчаткой, системами видеонаблюдения и т.п., захватила школу в городе Беслан Республики Северная Осетия. В заложниках оказалось более тысячи человек. Все мировое сообщество с тревогой следило за развитием событий в маленьком северокавказском городке. Бандиты не давали даже воды детям, попавшим в плен, и практически не вступали в переговоры с представителями власти. На третий день произошла кровавая развязка, инициированная самими боевиками, которые в итоге были уничтожены, кроме одного, оказавшегося в руках правоохранительных органов. Погибло более трехсот заложников, половина из них - дети. В больницы с ранениями различной степени тяжести попало более семисот человек…
Эта жестокая и варварская по своему характеру акция шокировала все человечество. Президент страны выступил с инициативой реформирования системы исполнительной власти. Вновь зазвучали радикальные идеи относительно статуса Чеченской республики как субъекта Российской Федерации. К примеру, завотделом народов Кавказа Института этнологии и антропологии РАН С. Арутюнов - автор идеи разделения Чечни на горную и равнинную. По его мнению, северная равнинная часть с городом Грозным должна остаться в составе России, а южную часть, которая является рассадником терроризма, надо фактически отделить, отрезать и взять под особый контроль.9
Таким образом, как уже отмечалось выше, в России к обстоятельствам социально-политического и криминогенного характера, могущим повлиять на решение об объявлении чрезвычайного положения, в большинстве случаев в последние годы относится деятельность незаконных вооруженных формирований, действующих в Чечне и совершающих либо пытающихся совершать террористические акты как на территории этой северокавказской республики, так и на территории других субъектов Российской Федерации.
Порядок введения чрезвычайного положения законодательно был отрегулирован сравнительно недавно с принятием Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении", хотя правовая основа указанной процедуры была заложена еще в Конституции 1993 года, согласно ст. 88 которой "Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной думе".
Срочность передачи указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на утверждение Совету Федерации объясняется тем, что последний в срок, не превышающий 72 часов с момента обнародования указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения, должен рассмотреть вопрос об утверждении этого указа.
Законодатель, принимая Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении", учел и международно-правовые требования, и практику введения чрезвычайного положения в новейшей истории России и изложил исчерпывающий перечень данных, который должен содержать указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения:
а) обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения;
б) обоснование необходимости введения чрезвычайного положения;
в) границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение;
г) силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения;
д) перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений;
е) государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения;
ж) время вступления указа в силу, а также срок действия чрезвычайного положения.
Согласно ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Исходя из этого конституционного требования и в связи с тем, что чрезвычайное положение является особым правовым режимом деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, их должностных лиц, общественных объединений, допускающим отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей, законодатель предусмотрел, что указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию.
Обнародование и официальное опубликование указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения производится в соответствии с общими требованиями, предусмотренными Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. №763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" ? в ред. указов Президента Российской Федерации от 16 мая 1997 г. №490, от 13 августа 1998 г. №96310.
Следует отметить, что в Законе РСФСР "О чрезвычайном положении" об обнародовании и официальном опубликовании указа Президента РСФСР о введении чрезвычайного положения не говорилось, а было лишь предусмотрено, что указ о введении чрезвычайного положения доводился до сведения населения через средства массовой информации не менее чем за 6 часов до вступления его в силу. Однако в обстоятельствах, требующих неотложных мер по спасению населения, чрезвычайное положение могло быть введено немедленно и без предупреждения.
При принятии Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" законодатель не стал повторять положения Закона РСФСР о предварительном предупреждении инициаторов или участников действий, служащих основанием для введения чрезвычайного положения, о возможности его введения. В указанном Федеральном конституционном законе предусмотрена обязанность Президента Российской Федерации обратиться к населению и должностным лицам органов государственной власти и органов местного самоуправления только в случае введения особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.
Поскольку введение чрезвычайного положения даже в отдельной местности затрагивает самые разнообразные интересы многих регионов страны и проживающих в них граждан, российская Конституция предусматривает (п. "б" ч. 1 ст. 102), что указ Президента о введении чрезвычайного положения подлежит утверждению Советом Федерации ? органом, представляющим интересы всех субъектов Российской Федерации. Предоставление отдельному субъекту Российской Федерации, особенно с многонациональным составом населения, права самостоятельно вводить чрезвычайное положение на своей территории (такая возможность имелась в Законе РСФСР "О чрезвычайном положении") не соответствует Конституции Российской Федерации и может привести к необоснованному ограничению прав и свобод граждан.
В соответствии с Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" чрезвычайное положение на всей территории РСФСР или в отдельных ее местностях должно было вводиться указом Президента РСФСР с немедленным уведомлением Президиума Верховного Совета РСФСР. Указ о введении чрезвычайного положения в период работы сессии Верховного Совета РСФСР подлежал передаче на утверждение Верховного Совета РСФСР немедленно. Верховный Совет РСФСР рассматривал указ в срок, не превышающий 24 часов.
В период между сессиями Верховного Совета РСФСР одновременно с решением о введении чрезвычайного положения Президиум Верховного Совета РСФСР принимал решение о созыве внеочередной сессии Верховного Совета РСФСР, на которой этот указ должен был быть рассмотрен в срок, не превышающий 72 часов с момента его принятия. При объявлении через средства массовой информации о введении чрезвычайного положения народные депутаты ? члены Верховного Совета РСФСР были обязаны прибыть к месту заседаний Верховного Совета РСФСР в возможно короткие сроки без специального вызова.
Указ о введении чрезвычайного положения, не утвержденный постановлением Верховного Совета РСФСР в вышеуказанном порядке и в установленные сроки, утрачивал силу, о чем население соответствующей территории оповещалось через средства массовой информации.
Обратившись к практике введения чрезвычайного положения на территории Российской Федерации (РСФСР), следует отметить, что чрезвычайное положение в Российской Федерации вводилось в ноябре 1991 г. в Чечено-Ингушской Республике, действовало в 1992-1995 гг. на территориях Северной Осетии и Ингушетии, а также в октябре 1993 г. в городе Москве.
Указы Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения в период с ноября 1992 г. до сентября 1993 г. утверждались Верховным Советом Российской Федерации; в этот же период Верховный Совет Российской Федерации продлевал действие чрезвычайного положения, что соответствовало Закону РСФСР "О чрезвычайном положении". В период с сентября 1993 г. до марта 1994 г. соответствующие указы на утверждение не направлялись в связи с политической ситуацией, сложившейся к этому времени в стране, приведшей к изданию Указа Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. №1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации". После принятия в 1993 г. Конституции Российской Федерации в период с января 1994 г. по январь 1995 г. они утверждались Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Согласно ст.7 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" после обнародования указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения члены Совета Федерации обязаны прибыть к месту заседания Совета Федерации в возможно более короткие сроки без специального вызова. Вопрос об утверждении указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения рассматривается Советом Федерации в качестве первоочередного.
Совет Федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента обнародования указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения, рассматривает вопрос об утверждении этого указа и принимает соответствующее постановление.
Следует отметить, что Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 г. №1-ФКЗ "О военном положении"11 установлен еще более короткий срок рассмотрения Советом Федерации вопроса об утверждении указа Президента Российской Федерации о введении военного положения ? 48 часов с момента получения этого указа.
Порядок рассмотрения вопроса об утверждении указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения (как и военного положения) и принятия соответствующего постановления установлен Регламентом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (утвержден постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 января 2002 г. №33-СФ12). Глава 20 Регламента называется "Порядок утверждения Советом Федерации указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения" и в целом соответствует Федеральному конституционному закону "О чрезвычайном положении".
Указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения, не утвержденный Советом Федерации, утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования, о чем население Российской федерации или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения.
Законодатель установил, что при введении чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации продолжают свою работу в течение всего периода действия чрезвычайного положения.
В связи с тем, что чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации еще не вводилось, практики особенностей деятельности Федерального Собрания Российской Федерации в этот период нет.
Срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории Российской Федерации, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях - 60 суток.
По истечении указанного срока чрезвычайное положение считается прекращенным. В случае, если в течение этого срока цели введения чрезвычайного положения не были достигнуты, срок его действия может быть продлен указом Президента Российской Федерации, причем с соблюдением требований, установленных для введения чрезвычайного положения.
При устранении обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, ранее установленного срока Президент Российской Федерации отменяет чрезвычайное положение полностью или частично, о чем население Российской Федерации или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения.
Литература и примечания
