|
|
Дряхлов С.К., Калиновский К.Б.
Привлечение судей к дисциплинарной ответственности по новому российскому законодательству.
// Российское правосудие. 2010. № 2. С. 32-38.
На основе теоретического понятия дисциплинарной ответственности судей дается анализ положений Федерального конституционного закона от 09 ноября 2009 года N 4-ФКЗ "О Дисциплинарном судебном присутствии". С позиции принципа независимости судей критически оценивается полномочие Председателя Верховного Суда Российской Федерации и Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации обжаловать решения квалификационных коллегий судей, «оправдывающие» судью, обосновывается необходимость введения тайного голосования членов Дисциплинарного судебного присутствия. Предлагаются изменения в законодательство, определяющие его как особую судебную коллегию, и совершенствующие процедуру производства в нем.
Дряхлов С.К., к.ю.н., доцент, директор Северо-Западного филиала Российской академии правосудия;
Калиновский К.Б., к.ю.н., доцент, советник Управления Конституционного Суда Российской Федерации
ПРИВЛЕЧЕНИЕ СУДЕЙ К ДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
ПО НОВОМУ РОССИЙСКОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ
Вопрос дисциплинарной ответственности судей является исключительно важным с точки зрения эффективности и жизнеспособности судебной системы России. Он лежит в точке пересечения таких сложных и разноплановых аспектов судебной реформы, как независимость судей, защита законных прав и свобод граждан, создание единого правового пространства страны, создание стабильного правопорядка и укрепление управляемости в государстве.
В Постановлении VII всероссийского съезда судей отмечено, что с января 2005 года по июль 2008 года в рамках реализации полномочий по привлечению судей к дисциплинарной ответственности квалификационными коллегиями были прекращены полномочия 278 судей и руководителей судов, вынесено предупреждение 1157 лицам.1 При решении вопроса о мере дисциплинарной ответственности судей, как записано в ст.11 п.2 Кодекса судейской этики (утв. VI Всероссийским съездом судей 02.12.2004 г.)2, квалификационные коллегии судей должны учитывать все обстоятельства совершенного проступка, ущерб, причиненный авторитету судебной власти и званию судьи, личности судьи и его отношение к совершенному проступку.
Государство, учитывая значимость дисциплинарной ответственности судей, уделяет особое внимание ее правовому регулированию. Принятие Федерального конституционного закона от 09 ноября 2009 года N 4-ФКЗ "О Дисциплинарном судебном присутствии"3, несомненно, является новым этапом совершенствования дисциплинарной ответственности судей. Вместе с тем данный закон не решает все существующие проблемы и нуждается в изменениях. Дальнейшее развитие законодательства в этой сфере должно опираться на теоретический анализ понятия дисциплинарной ответственности судей.
Понятие дисциплинарной ответственности судей наиболее адекватно его внутренней сущности можно интерпретировать, если исходить из принципа системного подхода. При системном подходе к анализу любых общественных явлений они рассматриваются как элементы единой, целостной системы, отдельные составляющие которой взаимосвязаны и взаимообусловлены.
Дисциплинарная ответственность судьи, как и многие другие сложные общественно-правовые виды отношений, является одновременно элементом нескольких автономных подсистем. Наибольшее практическое и теоретическое значение имеет тот факт, что дисциплинарная ответственность судьи выступает в качестве структурного элемента двух систем: во-первых, она является одной из составляющих системы нормативно-правовых положений о статусе судьи в Российской Федерации; во-вторых, она является частной формой единой системы юридической ответственности. Сквозь призму этих двух подсистем и следует выявлять специфику дисциплинарной ответственности судей.4
Статус судьи в Российской Федерации закреплен на конституционно-правовом уровне. Конституция Российской Федерации закрепляет в числе основ конституционного строя Российской Федерации осуществление государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, а также самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти (статья 10). Обеспечивая самостоятельность судебной власти, конституция Российской Федерации устанавливает конституционно-правовой статус судей, предопределенный публично-правовым характером задач, стоящих перед судебной властью. Согласно Конституции Российской Федерации, судьями могут быть граждане Российской Федерации, достигшие 25 лет, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет; федеральным законом могут быть установлены дополнительные требования к судьям судов Российской Федерации (статья 119); судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону (статья 120, часть первая); судьи несменяемы; полномочия судьи могут быть прекращены или приостановлены не иначе как в порядке и по основаниям, установленным федеральным законом (статья 121); судьи неприкосновенны (статья 122 часть первая); судьи федеральных судов, кроме судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, назначаются Президентом Российской Федерации в порядке, установленном федеральным законом (статья 128 часть вторая).
Несменяемость и неприкосновенность судьи, будучи элементами его конституционно-правового статуса и одновременно гарантией самостоятельности судебной власти, является средством защиты публичных интересов, прежде всего интересов правосудия, цель которого - защита прав и свобод человека и гражданина (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 7 марта 1996 года N 6-П, от 19 февраля 2002 года N 5-П от 28 февраля 2008 г. N 3-П). Поэтому статус судьи подлежит конституционно-правовой защите, уровень которой не должен снижаться по отношению к ранее достигнутому. Данное требование прямо закреплено в части 4 статьи 5 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", согласно которой в Российской Федерации не могут издаваться законы и иные правовые акты, отменяющие или умаляющие самостоятельность судов, независимость судей. Это означает, в частности, что ни законодательство, ни правоприменительная практика не вправе снижать гарантии от необоснованного прекращения полномочий судьи, а также расширять возможность применения указанной санкции за дисциплинарные проступки, не отвечающие критерию несовместимости со статусом судьи и авторитетом судейской должности. Конституционно-правовой статус судьи как носителя судебной власти, действующей в системе разделения государственной власти самостоятельно и независимо, требует особого порядка лишения судьи этого статуса, который предполагает объективное и беспристрастное рассмотрение данного вопроса компетентным органом, который в своей деятельности неукоснительно соблюдает принципы независимости судей и невмешательства в судебную деятельность (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 28.02.2008 N 3-П).
Такое понимание дисциплинарной ответственности судьи согласуется с международными рекомендациями и стандартами в сфере правосудия.
Основные принципы независимости судебных органов (одобрены резолюциями Генеральной Ассамблеи ООН 40/32 от 29 ноября 1985 года и 40/146 от 13 декабря 1985 года) предусматривают обязанность государства гарантировать независимость судебных органов, решающих переданные им дела без каких-либо ограничений, неправомерного влияния, побуждения, давления, угроз или вмешательства (пункты 1 и 2); лица, отобранные на судебные должности, должны иметь высокие моральные качества и способности, а также соответствующую подготовку и квалификацию в области права; срок полномочий судей, их независимость, безопасность, соответствующее вознаграждение, условия службы, пенсии и возраст выхода на пенсию должны надлежащим образом гарантироваться законом (пункт 11). Согласно Европейской Хартии о статусе судей (одобренной участниками многосторонней встречи, посвященной статусу судей в Европе, организованной Советом Европы 8-10 июля 1998 года), в отношении каждого решения, связанного с подбором, отбором, назначением, продвижением по службе или окончанием пребывания в должности судьи Закон предусматривает вмешательство органа, независимого от исполнительной и законодательной власти, в котором не менее половины принимающих участие в заседании являются судьями, избранными такими же судьями в порядке, гарантирующем самое широкое представительство судей (пункт 1.3).
Таким образом, основания и порядок привлечения судей к дисциплинарной ответственности, одним из видов которой может быть досрочное прекращение полномочий судьи, должны отвечать конституционно-правовым гарантиям несменяемости и независимости судьи, а также самостоятельности судебной власти.
Рассматривая дисциплинарную ответственность судей как структурный элемент системы юридической ответственности в целом, необходимо исходить из базовых принципов юридической ответственности, в том числе из принципов законности, справедливости и целесообразности.5 В частности, данные принципы требуют взаимной согласованности правовых норм, регламентирующих дисциплинарную ответственность, и иные виды юридической ответственности судьи. Благодаря формированию взаимосогласованных положений может быть достигнуто наибольшее единство, непротиворечивость и эффективность функционирования судейского корпуса страны. Ключевыми моментами формирования взаимосогласованных правовых норм о дисциплинарной ответственности судей и иных норм ответственности являются:
- определение общего и специфического в выборе мер дисциплинарной ответственности;
- определение круга должностных лиц, на которых распространяется каждый конкретный вид дисциплинарной ответственности;
- определение субъектов и процедуры принятия решения о привлечении к дисциплинарной ответственности;
- определение видов деяний, за которые должностные лица могут быть привлечены к различным мерам дисциплинарной ответственности.
Как отмечал в своих постановлениях от 28.02.2006 N 2-П, от 18.07.2008 N 10-П, от 20.04.2009 N 7-П Конституционный Суд Российской Федерации, к законодателю обращено требование обеспечения формальной определенности, точности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования. Законоположения, не отвечающие указанным критериям, порождают противоречивую правоприменительную практику, создают возможность их неоднозначного истолкования и произвольного применения и тем самым нарушают конституционные гарантии государственной, в том числе судебной, защиты прав, свобод и законных интересов граждан (статьи 45, 46 и 49 (часть 1) Конституции Российской Федерации).
Принципы правого регулирования статуса и дисциплинарной ответственности судей выступают в качестве частного случая действия общих принципов юридической ответственности. Следовательно, не может быть упущен ни один из принципов юридической ответственности и не может быть дополнен перечень принципов юридической ответственности. Вместе с тем могут иметь место конкретизация, детализация, более узкое понимание того или иного принципа с точки зрения его содержания, функций, форм выражения в законодательстве и др.
Определяя пути и методы оптимизации и совершенствования дисциплинарной ответственности судьи в России, законодателю необходимо ориентироваться на то, чтобы в ходе судебной реформы достичь максимального соответствия законодательных норм о дисциплинарной ответственности судей принципам и сущности организаций всех систем, одним из структурных элементов которых она является. Только при этом условии может быть достигнуто наиболее эффективное функционирование судей как должностных лиц судебной системы и, соответственно, судебной власти в целом.
С позиций общетеоретических особенностей дисциплинарной ответственности судей можно проанализировать Федеральный конституционный закон Российской Федерации «О Дисциплинарном судебном присутствии» от 09.11.2009 N 4-ФКЗ, Федеральный конституционный закон «О внесении изменений в статьи 8 и 13 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации» и в статьи 4 и 15 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» от 09.11.2009 N 5-ФКЗ, Федеральный закон от 09.11.2009 N 246-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием законодательства о дисциплинарной ответственности судей»6
Данные законы предусматривают введение нового судебного органа – Дисциплинарного судебного присутствия, уполномоченного рассматривать дела по жалобам (обращениям) на решения Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации о досрочном прекращении полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков. Как следует из пояснительной записки к законопроекту Федерального конституционного закона Российской Федерации «О Дисциплинарном судебном присутствии», создание данного органа было вызвано необходимостью повышения уровня гарантий независимости судей, гарантированной статьями 120, 121 и 122 Конституции Российской Федерации.
Как было отмечено выше, статус судьи, обеспечивающий исполнение возложенной на суды задачи по защите прав и свобод человека и выступающий гарантией общего конституционного статуса личности, подлежит конституционно-правовой защите, уровень которой не должен снижаться по отношению к ранее достигнутому. Данное требование прямо закреплено в части 4 статьи 5 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", согласно которой в Российской Федерации не могут издаваться законы и иные правовые акты, отменяющие или умаляющие самостоятельность судов, независимость судей. Это означает, в частности, что ни законодательство, ни правоприменительная практика не вправе снижать гарантии от необоснованного прекращения полномочий судьи.
По ранее действовавшему законодательству решение квалификационной коллегии судей об отказе в удовлетворении представления председателя соответствующего или вышестоящего суда либо обращения органа судейского сообщества о прекращении полномочий судьи в связи с совершением им дисциплинарного проступка вступало в силу с момента его оглашения и не могло быть обжаловано председателем суда или органом судейского сообщества. Решение же о наложении дисциплинарного взыскания могло быть обжаловано лишь лицом, в отношении которого оно принято (часть первая статьи 26 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»). Таким образом, ранее действовавшее законодательство гарантировало судье стабильность «оправдывающего» его решения и не предоставляло председателю суда его оспаривать.
Новое законодательство в сфере дисциплинарной ответственности судей эту гарантию упраздняет, предоставляя Председателю Верховного Суда Российской Федерации и Председателю Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации право обжаловать соответствующие решения квалификационных коллегий судей (пункт 2 части первой статьи 6 Федерального конституционного закона "О Дисциплинарном судебном присутствии"). Представляется, что тем самым вопреки вышеуказанной позиции Конституционного Суда Российской Федерации умаляется существующий уровень гарантий независимости судей. На наш взгляд, данное законоположение не соответствует и его обоснованию, изложенному в пояснительной записке к законопроекту.
Кроме того, ни ранее действовавшая, ни новая редакция части второй статьи 15 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» не предусматривают возможности прекращения или приостановления полномочий судьи иначе, как по решению соответствующей квалификационной коллегии судей (за исключением случаев прекращения полномочий судьи в связи с истечением их срока или достижения им предельного возраста пребывания в должности судьи). Напротив, Федеральный конституционный закон Российской Федерации «О Дисциплинарном судебном присутствии» в пункте 2 части второй статьи шестой предусматривает полномочие Дисциплинарного присутствия удовлетворить обращение председателя вышестоящего суда и прекратить полномочия судьи. Это противоречие норм федеральных конституционных законов не соответствует требованиям правовой определенности и согласованности юридических норм и нуждается в устранении.
Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 28.02.2008 N 3-П сформулировал правовую позицию, согласно которой дополнительной гарантией независимости, несменяемости и неприкосновенности судьи в процедурах досрочного прекращения полномочий судьи органом судейского сообщества является требование о проведении тайного голосования членов квалификационной коллегии судей. В соответствии с указанным Постановлением в Федеральный закон "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" были внесены соответствующие изменения.
Представляется, что данная правовая позиция должна быть распространена и на процедуру принятия решения Дисциплинарным присутствием, которое по анализируемому Закону принимает решения открытым голосованием (часть третья статьи 8 Федерального конституционного закона Российской Федерации «О Дисциплинарном судебном присутствии»). Введение тайного голосование более способствовало бы единообразному правовому регулированию и достижению целей, объявленных при принятии данного закона. Согласно решениям Конституционного Суда Российской Федерации, в силу требований статьи 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации законодатель не может вводить различное регулирование однородных по своей юридической природе отношений (постановления от 28.05.1999 N 9-П, от 20.11.2007 N 13-П, от 25.03.2008 N 6-П).
Согласно поправкам в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации», Дисциплинарное судебное присутствие входит в судебную систему как федеральный суд (статья 2 Федерального конституционного закона «О внесении изменений в статьи 8 и 13 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации» и в статьи 4 и 15 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»). При этом в главу 3 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», определяющую виды федеральных судов, порядок их создания и компетенцию, никаких поправок не внесено.
Представляется, что правовая природа нового судебного органа является иной – это не самостоятельный федеральный суд, состоящий из постоянно назначаемых в него судей, а именно судебное присутствие – особая совместная коллегия Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, состоящая из судей этих судов, временно привлекаемых к дополнительным обязанностям по рассмотрению дисциплинарных дел. Такое понимание судебного присутствия как особой коллегии имеет свои исторические корни в российской истории, так в 1877 и 1884 годах в Сенате были учреждены – Соединенное присутствие первого и кассационных департаментов, а затем - Высшее дисциплинарное присутствие.7
В связи с этим предлагаем изменить название нового органа – «Дисциплинарное судебное присутствие Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации», а в Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации» в статье 19 и статье 23 ввести новые пункты, указав что Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом создают дисциплинарное присутствие, рассматривающее жалобы на решения Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации о досрочном прекращении полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков. Такое определение правовой природы нового судебного органа более органично вписалось бы в существующую судебную систему. В ином случае в главу 3 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» необходимо вводить новую статью, определяющую статус еще одного федерального суда.
Процедура рассмотрения дел Дисциплинарным судебным присутствием должна подчиняться общим правилам осуществления правосудия, в том числе его решения должны быть основаны на достаточной совокупности допустимых доказательств. Однако статья 7 Федерального конституционного закона Российской Федерации «О Дисциплинарном судебном присутствии» ограничивает полномочия Присутствия направлять запросы в иные органы и учреждения, помимо судов, и не предусматривает гарантий реализации прав заявителя довести до суда свою позицию и представить соответствующие доказательства. Предусмотренная проектом дополнительная проверка сведений не регламентирована. Ссылка же в статье 6 Закона на главу 25 ГПК Российской Федерации является явно недостаточной, чтобы при рассмотрении дисциплинарных дел применять иные нормы данного Кодекса, в том числе о доказательствах, об отводах и т.д.
Кроме того, предлагаемое правовое регулирование деятельности Дисциплинарного судебного присутствия может оказаться неэффективным в случае, если в отношении одного или нескольких его членов в соответствии с нормами ГПК Российской Федерации будет удовлетворен отвод или самоотвод. Тогда в силу отсутствия пяти членов Дисциплинарного присутствия его заседание не может быть правомочным до следующего заседания Пленумов высших судов, на которых будут избраны другие члены.
Указанные в данной статье дефекты законодательства в сфере дисциплинарной ответственности судей, на наш взгляд, нуждаются в скорейшем устранении.
Сноски и примечания
1 Вестник Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации. – 2009. – N 1.
2 Российская юстиция. – 2005. – № 1-2.
3 Российская газета. – 2009. – 11 ноября.
4 Вместе с тем необходимо учитывать взаимосвязь данных систем. Юридическая ответственность может пониматься как следствие правового статуса личности. См.: Спиридонов Л.И. Теория государства и права. – СПб.: Санкт-Петербургская высшая школа МВД России, 1995. – С. 288. В этом случае дисциплинарная ответственность судей вполне может рассматриваться как следствие их конституционно-правового статуса.
5 Подробнее о принципах юридической ответственности см.: Самощенко И.С., Фарукшин М.Х. Ответственность по советскому законодательству. – М.: Юридическая литкратура, 1971. – С. 153; Базылев Б.Т. Юридическая ответственность. – Красноярск: КГУ, 1985. и др.
6 Российская газета. 2009. 11 ноября.
7 См.: Рыжов Д.С. Высшее дисциплинарное присутствие Правительствующего Сената как орган надзора за судебными учреждениями в пореформенной России. // СПС КонсультантПлюс. – 2009.
|
|
